導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇家庭教育令的法律依據(jù)，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

曾記得中央教育科學研究所學校教育研究部主任劉京鐸教授在接受記者采訪時說過：“教育懲戒是完整教育的重要組成部分，有助于未成年人的人格健康和諧發(fā)展?！笔堑模F(xiàn)今教育的基本功能之一是促進學生的社會化發(fā)展，這不僅意味著要傳授知識，而且還要按照社會行為準則規(guī)范學生的行為，因此教育者有責任和義務引導學生適應集體領域和社會規(guī)范，懂得為自己的錯誤買單。所以說，懲戒教育是完整教育的重要組成部分，如果懲戒教育缺失就會引起學生、老師、家長的行為失范。

1．懲戒教育缺失引起學生行為失范。

隨著近年來《未成年人保護法》《教師工作十不準》《教師工作規(guī)范》等法律法規(guī)的相繼推出，將我們這些可愛的祖國花朵呵護得無微不至。一時間“懲戒和體罰”成了教育的忌諱，令人談罰色變，懲戒教育也成了無人敢碰的高壓線，學生也恰恰抓住了大多數(shù)老師的這種心態(tài)，以致行為失范。

我校是一所農(nóng)村初中，其中多數(shù)孩子學習習慣很差，能夠在課堂中把一節(jié)課平安講下來的老師就已經(jīng)很優(yōu)秀了，其中一些新教師和課堂調(diào)控能力較差的老教師對課堂中調(diào)皮搗蛋的學生真是沒辦法。還有一些學生無故曠課達到好幾十節(jié)，學校先是口頭警告，再是紀律處分，就是不能突破留校察看和勒令退學的界限，學生也似乎看準了這一點，才會肆無忌憚地無故曠課。更有甚者是學校中出現(xiàn)的敲詐勒索，為“義氣”、為“愛情”而展開的打架斗毆事件屢見不鮮。以上的這些學生的行為固然有他自身的原因，但卻有相當部分歸結于懲戒教育的缺失。

其實，真正的現(xiàn)實社會是殘酷的，為了確保法律法規(guī)和社會規(guī)范的嚴肅有效，于是就充滿了懲罰，如果孩子從小就不能學會為自己的錯誤買單，他們又該如何去適應今后必然面對的充滿懲罰的社會？正因為如此，前蘇聯(lián)著名的教育家馬卡連柯指出：“如果學校中沒有懲罰，必然使一部分學生失去保障。在必須懲罰的情況下，懲罰不僅是一種權利，而且也是一種義務?！?/p>

2．懲戒教育缺失引起教師行為失范。

2008年6月12日上午10點多鐘，安徽省長豐縣雙墩鎮(zhèn)吳店中學的兩名學生在上課時打架導致其中一人死亡，授課教師楊金貴選擇站在三尺講臺上充當“看客”并不加以制止，而是繼續(xù)上課直至下課，這就是著名的“楊不管現(xiàn)象”。隨后，新浪論壇上發(fā)起的一個調(diào)查中，九成以上網(wǎng)友的跟帖都表示了對“楊不管”的支持，普遍認為其行為并非像個別評論中所稱那樣是“對師德缺乏的‘范跑跑’的徹底超越”，而是一種無奈之舉。

為何是一種無奈之舉？本人認為，現(xiàn)在國家的教育政策一邊倒地保護學生，學生可以侮辱侵犯老師，但老師卻不敢懲罰學生，有時連正常的批評教育都無法開展。在權利保護上，學生有銅墻鐵壁，老師卻是一無所有，個別學生根本不把學校、老師放在眼里。碰到極端惡劣的學生，老師處于弱勢，不僅不能管，管了還要遭報復甚至危及生命。另外，現(xiàn)在的學生多是獨生子女，家長往往會盡其所能滿足其要求，在這樣的“溫室”里成長的孩子，一旦遇到“風雨”，他們常常難以承受，便會采用任性極端的做法，傷害自己、老師、父母和周圍無辜的人，這也是老師不敢管的又一重要因素。 因此，懲戒教育的缺失引起了學生的“無法無天”，直接導致了教師行為的失范。

3．懲戒教育缺失引起家長行為失范。

家庭教育是對孩子健康成長不可缺少的一種教育，家庭教育有學校教育、社會教育不可替代的作用，孩子成長過程中的大部分時間是在家庭中度過的，孩子的全部生活始終與家庭有密切的聯(lián)系。所以，家長要為孩子設立良好的家庭環(huán)境，家長要以身作則，為孩子做出榜樣。然而，有的家長做法卻令老師齒寒心冷，助長了學生的不良行為。

前兩年，四川省連續(xù)發(fā)生了兩起教師“道歉門”事件，一位女教師被逼瘋，另一位女教師被逼死。面對這樣的事件，身為教師的我們做何感想？

家長愛自己的子女是偉大的愛，但如果家長對孩子的愛已經(jīng)成了溺愛，聽信孩子告狀，而不做調(diào)查，盲目行動，就會給孩子和他人帶來極大地危害，畢竟“嬌子如殺子”。同時家長必須要認識到學校是教學生做人的地方，是傳道授業(yè)的地方，老師是學生學習上、生活上和精神上的領路人?，F(xiàn)在，老師處于如此不堪的境地，如何能擔當好“傳道授業(yè)”的重任？因此，懲戒教育的缺失間接引起了家長行為的失范。

那么如何能更好地實施懲戒教育？

二、實施懲戒教育的一些建議

1．懲戒教育需要法律保障。

現(xiàn)今我國的教育立法存在不足，不能為學校懲戒制度提供足夠有效地法律依據(jù)。尤其是對一些有爭議的懲罰形式，如責令學生站立、離開教室、罰抄作業(yè)或跑步、閉門思過、不準參加某種課外活動等，并沒有做出明確規(guī)定，在一定程度上造成了法律適用的空白。同時我國的中小學和教師能夠使用的合法懲戒形式實際上是非常少的，懲戒制度的教育和管理功能僅依靠言語責備、警告和記過等有限的形式而不能得到有效發(fā)揮。在缺乏多種合法懲戒形式的情況下，學校和教師顯得有些無奈，這也在一定程度上導致了現(xiàn)實生活中形形的變相體罰的產(chǎn)生。所有的這些都應該要有一個完善的法律體系來保障，建立合法規(guī)范的學校懲戒制度，使懲戒從隱性的自發(fā)狀態(tài)變?yōu)轱@性的科學管理。

2．懲戒教育需要家校聯(lián)系。

要教育好一個學生，不能只靠班主任一個人，要調(diào)動一切可調(diào)動的力量形成教育合力，其中學生家長的力量是最為重要的，因此懲戒教育需要學生家長的配合，獲得家長的認可。如美國學校的校規(guī)通常是由社區(qū)教育委員會、家長委員會共同制定，因此無論怎樣嚴格，各方都知情、參與并接受。那么我們可以利用家訪、電話互訪，還可以利用開家長會等形式與家長充分溝通、交流，這樣一來，我相信大多數(shù)的家長不會對合適的懲戒教育有指責、抱怨。

篇2

英國：

市場混亂，效果不佳

英國曾于2011年對6歲、11歲和13歲的學生進行調(diào)查，結果顯示，27%的英國學生參加過校外培訓，參加校外培訓的3個年齡段的學生占到各自年齡段學生比例的26%、26%和29.5%。

和世界上其他地方一樣，英國校外培訓教師的水平良莠不齊，有的是學校在職教師兼職，有的是在校大學生，有的甚至沒有經(jīng)過專業(yè)學習和培訓。雖然許多校外培訓機構聲稱可以對學生進行有針對性的輔導，但調(diào)查顯示，那些學習成績很好、想確?？荚嚦煽兠星懊┑膶W生會給許多校外培訓教師帶來挑戰(zhàn)，那些教師會以“離考試太近了”為由婉拒，而有的補習教師卻為了掙錢對此無所顧忌。

調(diào)查顯示，父母讓孩子參加校外培訓的動機，71%是“為了加強學生對該學科的了解和認識”，68%是“為了增強學生在該學科方面的自信心”，59%是“為了提高學生的考試成績”。學生的動機，71%是“為了在升學考試中取得更好的成績”，只有40%是“為了讓這門課學起來更容易”。由此看出，參加校外培訓的主要目的在于提高學生的考試成績。

參加校外培訓的多是富裕家庭，而那些低收入家庭也不甘在競爭中落后，開始被迫參與其中。據(jù)英國一家自稱一流的校外培訓機構介紹，對一個10歲孩子的補習費用是每小時20英鎊。由此可見，校外培訓成了家庭教育消費的一大項。但研究顯示，校外培訓對學生成績各方面的提高很有限，性價比并不高。

英國研究人員建議政府部門把校外培訓的問題提上議事日程，對校外培訓機構和個人進行登記注冊，掌握校外培訓的規(guī)模，規(guī)范稅收，改革大學的招生考試制度，增加相應的能力傾向測試作為重要參考。

（陳法寶）

各國校外培訓管理一瞥

在不同國家和地區(qū)，驅(qū)使校外培訓的力量并不相同。歸納而言，這些力量，或者源自根深蒂固的文化，或者出于教師改善生活的需要，或者因為日益殘酷的社會競爭，或者迫于質(zhì)量下滑的主流教育。

奧地利 校外培訓大多采用一對一的“家庭作坊”形式，提供者是大學生、退休人員和在職教師。公務員條例明確禁止教師校外輔導自己學校的學生。

斯洛伐克 《貿(mào)易許可法》規(guī)定了外語和藝術類校外培訓的條件。只有在外語方面獲得學位，或在以該語言為官方語言的國家生活過10年的人，方可提供外語校外培訓。從事某一領域藝術教學或校外培訓的條件，是獲得藝術院校的證書，或在該領域有10年以上的實踐經(jīng)驗。但是，其他科目的課外輔導沒有資歷要求，對教師自己提供課外輔導也沒有法律約束。

烏克蘭 2003年烏克蘭教育科學部禁止在校內(nèi)開展校外培訓。作為對家長抗議“強制性校外輔導”（即由學生的班級教師提供或要求的校外培訓）的回應，烏克蘭教育科學部2004年禁止教師在課外有償輔導自己的學生。

蒙古 2006年的《蒙古教育修正案》和2007年的《蒙古幼兒園與中小學教師職業(yè)道德規(guī)范》都禁止教師有償輔導自己學校的學生。特別規(guī)定：“教師不得強迫學生購買書本、教育材料和其他物品，不得堅持為法律中未指明的事項收取費用，不得提供校外培訓?！边`反道德規(guī)范的教師將被罰款，或被吊銷教師證書。

印度 尚無關于校外培訓的國家政策，但一些邦制定了條規(guī)，多數(shù)條規(guī)不允許學校教師從事校外培訓。在一些邦，教師如果經(jīng)濟極為困難，可以在得到校長批準的情況下，提供有限的校外培訓。在印度馬哈拉施特拉邦，校外培訓機構依照邦稅務部的《商店條例》登記注冊。理論上講，登記注冊每三年必須更新一次。

葡萄牙 2005年葡萄牙政府規(guī)定，公立學校教師不可以對自己所在學校的學生開展私人的校外培訓活動。

新加坡 學校教師如果想從事每周6小時以上的校外培訓活動，就必須獲得許可，而且不得為自己所在學校的學生提供服務。然而，這些條例未獲得嚴格的執(zhí)行，也沒有關于校外培訓質(zhì)量方面的規(guī)定。

（尤玲）

日本：法律約束，贏得口碑

世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）近年來的報告顯示，日本校外培訓對日本學生“國際學生評估項目（PISA）”成績的提高起到了積極作用，特別是當日本學生參加校外培訓的投入從每月2000日元以下增加到每月9000～10000日元時，其“國際學生評估項目”成績提高了25%。在日本，校外培訓機構被稱為“學習塾”，市場效益達每年88億美元。

目前，學習塾呈現(xiàn)學生低齡化、學習費用上漲、市場擴大化傾向。日本素來偏重學歷，具有名校情結，學生迫于升學壓力要上學習塾進行補習。由于一度實施“寬松教育”，導致日本學生“國際學生評估項目”成績下滑，引起了學生家長對公立學校的不滿，認為公立教育不能滿足學生的需求，家長只好花高價將子女送至學習塾進行“回爐”。為促進教育多樣化，日本政府允許民間企業(yè)進入教育領域，與公立教育共同發(fā)展。

為保障學習塾有序健康發(fā)展，日本制定了完備的準入及監(jiān)管法律。2006年頒布的《教育基本法》第3條規(guī)定：“任何個人可以利用所有的機會在所有的場所學習。”此條款是學習塾賴以存在與發(fā)展的法律依據(jù)。按照有關規(guī)定，學習塾被明確劃為獨立的服務型產(chǎn)業(yè)，歸經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省管轄。學習塾屬于營利性企業(yè)，受到經(jīng)濟法規(guī)的制約。適用于學習塾的法律法規(guī)主要有《公司法》《法人稅法》《特定商交易法》《消費者契約法》《個人情報保護法》《不正當贈品及不正當表示防止法》等。

日本監(jiān)管學習塾除上述法律法規(guī)外，還借助行業(yè)性組織——社團法人全國學習塾協(xié)會，進行行業(yè)內(nèi)部的規(guī)范和自律。該協(xié)會是受經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省委托的法人組織，負責全國學習塾的管理，包括制定行業(yè)準入基準與認證，評審學習塾的經(jīng)營活動，對學習塾師資進行培訓和能力認證等。協(xié)會制定有《學習塾業(yè)認證制度·認證基準》，要求學習塾舉辦者要本著對消費者負責的態(tài)度，將自身資質(zhì)、財務狀況、教學內(nèi)容等向消費者公開。該制度特別強調(diào)舉辦者辦學行為的自律。協(xié)會既是認證機關也是審查機關，對學習塾每兩年進行一次認證。審查采用檔案資料與實地審查兩種形式，對不達標者亮黃牌并敦促其自行整改。為幫助學習塾努力成為一個讓消費者放心、值得信賴、口碑好的培訓機構，協(xié)會還制定有《學習塾事業(yè)活動正當化的自主基準》《學習塾的倫理及行動基準》等，主要強化舉辦者的社會責任，要求其遵守行業(yè)道德倫理，嚴禁夸大或虛假廣告勸誘或蒙騙消費者報讀學習塾等。

此外，日本政府積極推動和促進信用體系建設，使日本成為世界上公認的信用制度較為完善的國家。國民信用意識十分強烈，絕大多數(shù)學習塾不會輕易讓自身信譽出現(xiàn)污點。這一切，都為日本學習塾市場的培育與健康運營奠定了良好的基礎。

（羅朝猛）

美國：政府撥款，強調(diào)公平

近年來，美國聯(lián)邦和各州政府積極投入資金，推動學生校外培訓項目的發(fā)展，并將其視為公立學校系統(tǒng)的一個重要組成部分。其中，比較有影響的是“課后教育”項目和“補充性教育服務”兩個項目。

為了讓學生在放學后能擁有一個安全并且有人指導的學習、娛樂場所，1998年，克林頓總統(tǒng)提出了“21世紀社區(qū)學習中心”計劃并得到批準。聯(lián)邦政府成立專門基金，每年撥款10億美元，在各個社區(qū)設立學習中心。實踐證明，參與高質(zhì)量的課外教育項目不僅豐富了學生的課外生活，而且能有效提高學生的出勤率、學習成績和畢業(yè)率。

“補充性教育服務”項目于2002年啟動，凡有資格獲得免費或減價午餐，在第一類學校（Title I schools）就讀，且該學校已被州政府列為“需要改進學校”時間達兩年或以上的學生，都有資格接受補充性教育服務。這項教育服務完全免費，輔導科目主要是英語閱讀、語言藝術和數(shù)學等科目，提供時間為上學前、放學后、星期六和暑假。

美國校外培訓具有以下特點：

強調(diào)公平。項目所關注的都是處于弱勢的學生，尤其是補充性教育服務項目，其面向更多的是在教學質(zhì)量相對較差的學校就讀的、家庭特別貧困的學生，這些學生更需要來自政府的免費幫助。

篇3

中圖分類號：G635 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）02（c）-0122-02

1 懲戒的歷史性與時代性

1.1 懲戒的歷史性

翻開歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)，教育和懲戒自古以來就密不可分。我國古代教育名篇《學記》中有記載：“夏楚二物，收其威也?！边@“夏”、“楚”就是古代用以懲戒學生的的樹條。在《易經(jīng)》中“蒙”卦初六中“發(fā)蒙，利用刑人，用說桎梏，以往吝?！敝畜w現(xiàn)的“小懲大戒”思想，也肯定了教育中懲戒的積極意義。不僅在國內(nèi)，國外亦有相關思想體現(xiàn)，夸美紐斯在《大教學論》中提到，“嚴格的紀律是必須的”，“犯了過錯的人應該受到懲罰”。馬卡連柯也指出，“合理的懲罰制度不僅是合法，而且也是必要的”。 由此可見，教育本身就包含著懲戒的意味。教育的基本功能之一是促進學生的社會化發(fā)展，教育不僅意味著要傳授知識，同時還要按照社會行為準則規(guī)范學生的行為。顯然，“教育”之舞，是戴著“懲戒”的“鐐銬”跳的。

1.2 懲戒的時代性

隨著一次又一次的教育改革，到近些年的“賞識教育”、“情感教育”、“愛心教育”等以人為本的理念在中國遍地開花，原本的懲戒受到來自社會各方面的質(zhì)疑。“教育”的“舞姿”越來越豐富，“舞藝”也越來越高，“鐐銬”卻越來越跟不上改革的“舞步”，顯得力不從心。原本的懲戒觀已成桎梏，有些教育從事者要么覺得無法把握好新形勢下教育懲戒的內(nèi)涵，消極放棄懲戒，拋棄“鐐銬”，要么錯誤的理解了教育懲戒的外延，奇舞飛揚，最終找不到北，對社會和自身都造成了不良的影響。

“鐐銬”壞了，舞還能跳多久呢？由此，我們更應理清教育懲戒的內(nèi)涵與外延，否則會對我們教育管理實踐的創(chuàng)新和發(fā)展會產(chǎn)生很大的阻礙。

2 懲戒的概念辨析

“懲”即懲處、懲罰，是其手段?！敖洹奔唇涑?、防止，是其目的。懲戒體現(xiàn)的是手段和目的統(tǒng)一，是以懲促戒。懲戒不同于懲罰，懲戒強調(diào)教育效果與目的的達成，而懲罰往往只注意負性強化的取得本身。懲戒也與體罰不同，體罰是“教師為了讓學生服從管理而采取的、用強力征服或強制手段迫使學生服從管理的行為，或者教師對有不良行為的學生采取的懲罰措施，其程度超出了法律所能接受的界限，給學生的合法權利造成侵害的行為”。[1]體罰是懲戒中最極端的一種，既不能取得預期的教育效果又嚴重違背教育人道主義根本原則，因而是違法行為。

“懲戒”的教育性目的更強，更易于被人們理解和付諸實踐，因而也更符合當前教育環(huán)境下倡導的教育制裁的實質(zhì)目的。[2]我國實行教育懲戒的前提是以不損害學生身心健康為原則。勞凱聲等認為，教育領域內(nèi)的懲戒即“通過對不合范行為施予否定性制裁，從而避免其再次發(fā)生，以促進合范行為的產(chǎn)生與鞏固”，其中的“否定性制裁”是指“通過給學生的身心施加某種影響，使其感到痛苦或羞恥，激發(fā)其悔改之意，從而達到矯正的目的”。

可以看出，懲戒是一種教育方式，它本質(zhì)上同期望、激勵、表揚等方式一樣，指向?qū)W生的進步。

3 懲戒的實施困境

3.1 教育懲戒權與教師懲戒權

從法律關系上分析，教育懲戒權，是指法律主體基于特別身份關系，為維持紀律與秩序，對于違反一定義務者所進行的管教措施的權力。[3]懲戒權屬于委托權，是一種公權力。教育中的懲戒權，當執(zhí)行者為教師時，便是教師懲戒權。勞凱聲多次對懲戒權的性質(zhì)與來源進行論述，“懲戒權是教師權力的重要組成部分。顧名思義，懲戒權是教師依法對學生進行懲戒的權力！在一定程度上，它也是教師的一種權利。作為教師，有權對教育活動的整個過程施加某種影響和控制，有權做出職責范圍內(nèi)的專業(yè)。這是教師的職業(yè)性權利之一，也是教育活動中教師必要的權力之一，是隨著教師這一專業(yè)身份的獲得而取得的?！盵4]教師理應擁有懲戒權。

3.2 法律依據(jù)與實施困境

目前，與教師懲戒權相關的法律條文有《教育法》中規(guī)定的：“學校及其他教育機構行使對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或處分的權利”，《教師法》中規(guī)定的：教師享有“指導學生的學習和發(fā)展，評定學生的品行和學業(yè)成績”的權利；教師要履行“制止有害于學生的行為或者其他侵犯學生合法權益的行為，批評和抵制有害于學生健康成長的現(xiàn)象”的義務；“有關部門、學校和其他教育機構應支持教師制止有害于學生的行為或者其他侵犯學生合法權益的行為?！狈稍陉愒~中只是給予學校、教師以一定內(nèi)容的“權利”、“義務”，并沒有賦予其職業(yè)特點應有的“權力”。我國教育法律法規(guī)并未明確授予教師懲戒權，教師懲戒權的法律依據(jù)不夠堅實。[5]

另外，在1991年的《未成年人保護法》和1992年的《義務教育法實施細則》指出：“學校和教師不得對學生實施體罰、變相體罰或其他侮辱人格尊嚴的行為”。但在法律層面上并未對“體罰”和“變相體罰”的概念進行必要的闡釋與界定。因此在實際操作中，教師被迫隨意推定、個性化理解那些法律概念的內(nèi)涵與外延，以至于造成相關法律法規(guī)的實踐指導意義的喪失。這樣一來，老師面對屢教不改的犯錯學生有心卻無力，情感和愛心不但不能感化學生，而學生卻越來越猖狂。正如行走學校的創(chuàng)辦人徐向洋校長說的那樣：“因為我們太愛他們，而使他們變得瞧不起我們；因為我們太愛孩子，而使孩子無動于衷?！?/p>

懲戒的無力或者缺失，導致許多不良后果。犯錯的學生得不到相應的懲戒，會讓他們難以樹立規(guī)則意識，我們培養(yǎng)學生有道德、有紀律的教育也就無從實現(xiàn)，這些沒有規(guī)則意識的孩子將來會對社會產(chǎn)生潛在的危害。懲戒缺失讓某些違規(guī)學生無所畏懼，動不動就沖擊學校的正常管理與教學，也讓教師失去了教育得而權威感，難以保障自己正常的上課和活動組織，教師在心理上受挫，久而久之會增強其職業(yè)倦怠感。如果犯錯學生得不到相應的處理，有可能會導致其他學生的權利遭到進一步的侵害。[6]

教師懲戒權有理可循，但是不能真正做到有法可依。沒有法律保障的教育懲戒，猶如達摩克利斯之劍，隨時存在隱患。

4 懲戒的中外差異

美國非常主張尊重人權，號稱世界上最民主的國家，但是有半數(shù)左右州的法律明確規(guī)定學?？梢詫W生實施體罰，諸如口頭訓誡、懲罰性轉(zhuǎn)學、長短期停學、退學等。英國從2006年4月開始，在《2006教育與督學法》中新增了教師懲戒權。韓國教育人力資源部公布的《學校生活規(guī)定預示案》不僅規(guī)定教師可以對違紀學生做出體罰，而且規(guī)定了實施體罰的程序。在日本，體罰是法令所禁止的，但教育實踐中體罰的現(xiàn)象較為普遍。在德國，教師的懲戒權是被承認的，但是不能體罰學生。在澳大利亞，對于違反校規(guī)校紀的學生，有專門的教師依照不同的情況采取不同的方式進行懲戒。新加坡家長和公眾對學校懲戒孩子是認可的，其教育部制定的《處理學生紀律問題的指導原則》指出，新加坡所有中小學可以處罰學生，其中包括鞭笞學生，不過也對學校提出了具體要求。

由此可見，不管體罰的允許與否，懲戒依舊是有所保留的。懲戒有其存在的合理性，但是一定要在法律法規(guī)的層面上明確違法違規(guī)行為和相應的懲戒方式和方法，且力求法律法規(guī)的具體性。正是由于國外教育中存在對懲戒的具體操作性標準，所以當我們批判甚至拋棄懲戒教育的時候，其他國家依舊可以去強化懲戒教育的積極意義。

5 當前形勢下關于懲戒的建議

5.1 教育實踐層面―― 鐐銬要合適

5.1.1 教育要落實科學性與人文性

“以人為本”的教育理念，本質(zhì)是要求對學生教育要從發(fā)展的角度和眼光出發(fā)，發(fā)掘?qū)W生的潛質(zhì)，以人文的方法改變學生的不良習慣，使之將來能夠成為社會有用的人才。這種理念無疑是先進的、正確的，符合教育的真正目的。但在教育過程中實施懲戒是為了更好地教育學生、達到最佳教育效果。懲戒應以關愛為前提，不是簡單的“體罰”或者“心罰”。在教育實踐中，不能重懲而輕戒，應以教育為主?！八袘土P一經(jīng)應用，就會由此喪失部分的影響力”?！爸挥幸粋€人尚未受到處罰時，處罰才會保持其全部的力量，既然一個人面臨著過快地遭受處罰的風險，那么處罰的威脅值也可能很快耗盡”。[7]

5.1.2 教師方面

應提高教師職業(yè)素質(zhì)，防止過于依賴懲戒。如果一定需要實施懲戒，那么需注意：要注意場合，相同的懲戒在不同的場合所達到的效果不一樣；要因人而異，教育心理學上有個“皮格馬利翁效應”，也稱“期待效應”或“羅森塔爾效應”，比喻教師對學生的期待不同，對他們施加的方法不同，學生受到的影響也不一樣；要把握好度，切莫小題大做，也不能對大錯太過縱容；要及時，心理學研究表明，人犯錯誤時會產(chǎn)生一種甘愿受罰的心態(tài)，這往往是實施懲戒教育的絕好時機；要注重與學生的說話技巧，著名社會學家卡耐基認為，一個人事業(yè)的成功，只有15%是由于他的專業(yè)知識與技術水平，另外85%靠人際關系與處世技巧，而人際關系如何，則主要取決于他的說話能力與說話藝術。好的語言可以讓學生聽起來更愿意接受，反之收效甚微，甚至讓學生對教師產(chǎn)生怨恨；要善于和家長溝通，有效借助家庭教育的力量。但是不要動不動就喊家長，要喊家長最好是在自己心里有了辦法，需要家長協(xié)助時。絕不能遇到孩子的問題就把球踢給家長，自己則甩手不管了，并且在心里還對家長充滿了責怨。

5.1.3 學生方面

懲是為了不懲。我們更應該從源頭上想辦法，盡可能地讓學生不去觸碰“警戒線”。學習上的問題不適合采取教育懲戒的方式來解決，正如夸美紐斯所說，“不應當在跟學習或?qū)W術練習有關的事情方面”采用懲戒，而只能在有“道德方面的過失”時才能采用懲戒。這就要求學生有某種內(nèi)在動力，因為建立在外部動機基礎上的學習行為常常難以堅持，有一則叫做“孩子在為誰而玩”的故事很好的說明了這個道理。

值得一提的是，中國教育學會理事張萬祥創(chuàng)建了“綠色教育懲戒制度”，所謂“綠色教育懲戒”就是對學生實施一種無暴力、副作用小、有教育性和彈性、被學生認可的教育懲戒方式。實踐證明，該制度頗具現(xiàn)實意義。

5.2 社會輿論層面―― 鐐銬要美觀

5.2.1 媒體要有公正性

某些媒體為了追求新聞效果，對教育懲戒的反應過激，混淆了合理的教育懲戒和體罰的概念，造成社會公眾對懲戒教育的不信任與排斥，同時滋生對教師的職業(yè)偏見。媒體從事者要有基本的職業(yè)道德，要有公正性。

5.2.2 社會大眾須理性

馬卡連柯指出：“凡需要懲罰的地方，教師就無權不懲罰，在必須懲罰的情況下，懲罰不僅是一種權利，而且是一種義務。合理的懲罰制度有助于形成學生的堅強性格，能培養(yǎng)學生的責任感和尊嚴感，能磨練學生的意志，能培養(yǎng)學生抵抗誘惑和戰(zhàn)勝誘惑的能力?！盵8] 合理的教育懲戒是愛與責任的體現(xiàn)，社會大眾尤其是學生家長要對教育懲戒有個客觀的認識，保持應有的理性。

5.3 國家政策層面―― 鐐銬要堅實

5.3.1 教師懲戒權須有合法性

參考國外教育懲戒，立法等相關部門應出臺相應法規(guī)授予教師合法的懲戒權力，使人們?nèi)媪私饨處煈徒錂?。同時需要注意到，任何權力的行使都應當有其相應的監(jiān)督機制，否則容易導致權力濫用甚至造成侵權。[9] 在現(xiàn)實中，有效監(jiān)控的缺失常導致權力濫用和擴張，而目前的教育體制中出現(xiàn)的監(jiān)督盲區(qū)，也無形中縱容教師主動放棄教育懲戒權。教師懲戒的失范，會不同程度地損害教師與學生的合法權益。因而國家應完善教育懲戒相關的法律制度，且要有細密性，具體性，準確性，防止對教育中出現(xiàn)的復雜問題進行簡單化處理。

5.3.2 師生侵權救濟要有合理性

根據(jù)英美法系的古老法則“有權利必有救濟”，但國內(nèi)教師懲戒權相關的救濟機制依舊不健全。結合中國國情，學校隸屬教育行政部門，有時候出于對學校大局考慮，讓教師處于劣勢，使得某些教師消極放棄懲戒權，這樣以來便難以很好的維護師生的權利。因此師生侵權救濟要有合理性。

師者，豈止傳道、授業(yè)、解惑也？教育之舞，不能沒有懲戒的鐐銬。鐐銬壞了，舞還能跳多久？我們要做的，只是選擇合適的、美觀的、堅實的鐐銬。帶著鐐銬跳舞，舞臺依舊很大！

參考文獻

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篇4

比利時實行學前三年半（2.5～6歲）免費非義務學前教育。學前三年毛入園率90%以上，學前一年毛入園率99%以上。2013年比利時各類幼兒園（2.5～6歲）3804所，在園兒童45.14萬人，教職工3.38萬人，適齡兒童平均每119人擁有一所幼兒園，學前教育幼兒人均公共教育經(jīng)費約4000歐元。2013年比利時國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP的6.5%，占公共支出的12.3%，學前教育支出約占財政教育支出的11%。

總的來看，比利時的學前教育制度健全，對保證本國教育的整體質(zhì)量領先起到了重要作用。

二、比利時學前教育管理體制

比利時是一個由三大語區(qū)（法語區(qū)、荷語區(qū)、德語區(qū)）組成的聯(lián)邦制國家，根據(jù)比利時憲法，教育事務由三個語區(qū)各自獨立負責，沒有國家層面的教育部，語區(qū)政府可以視為各自語區(qū)的中央政府。比利時三大語區(qū)的學前教育基本制度和發(fā)展程度大體一致。

學前教育在比利時屬于非強制、非義務教育，可以分為兩個階段。第一階段是0～2.5歲的嬰幼兒保育和幼兒早期教育，由各語區(qū)社會保障部門統(tǒng)籌管理，政府向社會提供基本的信息服務，并對家庭困難兒童提供減免看護費教育；第二階段是2.5～6歲的學前教育，由三大語區(qū)政府教育部各自管理?，F(xiàn)三大語區(qū)均實行三年半免費學前教育，學前教育機構98%以上屬于公共經(jīng)費開辦。

比利時的民辦幼兒園只有國際幼兒園，法律上屬于營利性質(zhì)的商業(yè)機構，大都不接受教育行政部門的指導和管理，僅接收外交官和外籍員工子女，教學語言一般為英語，學費約1.5萬～2.5萬歐元/年。

比利時85%的小學設有幼兒園部，學前教育與小學教育管理體制，如教師管理體制、經(jīng)費管理體制、入學政策等方面具有很高的一致性；但學前教育和小學教育的指導原則和培養(yǎng)目標定位上有明確區(qū)分。在比利時人的概念里，兒童兩歲半以后就可以“上學”。

三、比利時早期教育的投入保障機制

和成本分擔情況

比利時是一個高稅收高福利國家，政府每年向家庭中每名學齡前兒童發(fā)放74歐元（2013年標準）教育補貼，計入政府公共教育支出；政府按月向每名兒童發(fā)放100歐元左右的撫養(yǎng)費直至其十八歲成人，如家庭中有多個孩子，從第三個孩子起撫養(yǎng)費補貼標準會相應提高。撫養(yǎng)費補貼列入社會保障支出，不計入公共教育支出。

1.0～2.5歲的兒童早期教育的成本分擔

在比利時，0～2.5歲嬰幼兒早期教育看護成本大部分由個人（家庭）承擔，政府提供免費兒童基本健康服務。比利時各語區(qū)政府設有新生兒及兒童辦公室（隸屬于社會保障部，法語區(qū)叫ONE，荷語區(qū)叫Kind en Gezin）和遍布全國的社區(qū)服務點，提供0～3歲兒童免費健康體檢、免費接種疫苗和免費入園信息咨詢服務。

比利時0～2.5歲的兒童早期教育機構屬非營利機構，包括市（鎮(zhèn)）政府舉辦的兒童看護中心、私人托兒所等。入托費一般從20歐元/天至30歐元/天不等，由家長個人承擔。根據(jù)家庭收入情況，0～2.5歲幼兒可以進行托兒費減免，最低可減免至約2歐元/天，減免部分由政府補貼。

0～2.5歲階段也有很多家長選擇參加母嬰俱樂部（自發(fā)組織的在家庭中的免費輪流看護），一般每6個孩子一組，每天輪流集中到一個家庭，由一個家長看護。

2.2.5～6歲的兒童早期教育成本分擔

（1）2.5～6歲兒童學前教育的公共投入

比利時2.5～6歲兒童學前教育由教育部門統(tǒng)籌管理，學前教育經(jīng)費列入每年政府財政預算。比利時2.5～6歲兒童學前教育機構98%屬于公共經(jīng)費開辦，細分為國家公辦幼兒園、接受補貼的地方公辦幼兒園和接受補貼的教會幼兒園三類，分別約占幼兒園總數(shù)的17%、22%和61%。國家公辦幼兒園由語區(qū)政府全額撥款，語區(qū)政府直接管理；地方公辦幼兒園由語區(qū)政府和市鎮(zhèn)政府共同撥款，市鎮(zhèn)政府直接管理；接受補貼的教會幼兒園經(jīng)費上主要依賴語區(qū)政府的財政撥款，財政撥款可滿足日?；具\轉(zhuǎn)，少量不足的經(jīng)費一般通過募捐等渠道籌集。教會幼兒園是比利時發(fā)展歷史最長的一類幼兒園，除開設哲學宗教課外，課程設置和教學內(nèi)容與世俗學?；疽恢?，執(zhí)行國家規(guī)定的教學大綱和指導原則。

其一，公共非建設性教育經(jīng)費投入。在比利時政府學前教育公共支出中，工資性支出、運行經(jīng)費支出和固定資產(chǎn)投資支出分別占總支出的81%、13%和6%，教師工資支出占據(jù)了政府教育開支的絕大部分。比利時2.5～6歲兒童學前教育機構的教師工資全部由語區(qū)政府直接撥付至教師個人賬戶。比利時政府對國家公辦、接受補貼的地方公辦及接受補貼的教會三類幼兒園均采用相同的運行經(jīng)費撥款標準，即根據(jù)每年開學幼兒園注冊的在園人數(shù)，按照每名幼兒約400歐元/年的標準撥付運行經(jīng)費。

其二，建設性（新建改擴建）教育經(jīng)費投入。比利時政府對學校（幼兒園）新建、改擴建項目設立了單獨的項目撥款渠道。比利時荷語區(qū)和德語區(qū)政府均通過成立公私合營的股份制公司的形式，政府持股，運用市場機制和市場工具，通過中長期市場融資方式對學校新建、改擴建進行投入。

荷語區(qū)成立了名為“明日學?！惫胶蠣I的股份制公司，由荷語區(qū)政府、（比利時政府持股的）巴黎富通銀行和AG房地產(chǎn)（前富通房地產(chǎn)）集團共同持股。政府持有公司26%的股份，公司負責未來30年200多所學校（包括幼兒園）從設計、建造、融資到維護的一條龍服務。學校依靠政府補貼在30年內(nèi)分期向合作伙伴支付使用費，30年后產(chǎn)權歸學校所有。

德語區(qū)也在2010年成立了一個新的公司，負責新建或改建語區(qū)內(nèi)8所學校，并負責未來25年內(nèi)這些學校的維護。

（2）2.5～6歲兒童學前教育的私人支出

比利時2.5～6歲兒童學前教育私人支出在學前教育成本分擔中僅占很小的比例。除午餐、課外時間看護和課外活動屬于自費外，其他與兒童發(fā)展有關的教育活動開支幾乎全部由政府“買單”。

比利時的學前免費教育政策雖然很早就已經(jīng)實施，但據(jù)實際了解，2000―2005年前后比利時幼兒園仍有較多收費項目，一些幼兒園每年向家長收費多達上千歐元。有些幼兒園為了規(guī)避政府的財務監(jiān)管，特意要求家長把現(xiàn)金裝在信封里讓孩子帶到學校。

為治理“亂收費”現(xiàn)象，比利時荷語區(qū)政府2007年出臺了相關法規(guī)，規(guī)定學校（幼兒園）不能向家收與兒童發(fā)展相關用品的費用，并制定了詳細的禁止收費項目清單（見表1）。2007年的法律規(guī)定，幼兒園可以向家長收取一些必要費用，如活動課服裝費等，但每年每名幼兒累計收費不能超過40歐元（見表2）。

比利時政府對學校組織的外出活動（如參觀、滑雪、出國交流等）制定了單獨的收費上限標準，小學生每年不能超過360歐元。幼兒園幼兒年齡較小，沒有遠距離和隔夜的外出活動，此類自費項目一年一般不超過100歐元。

比利時幼兒園的午餐屬于自費項目。在比利時特別是大城市，有專業(yè)公司專門負責中小學、幼兒園午餐的制作和配送，也有的學校有自己的食堂。幼兒園每餐約2～3歐元，在絕大多數(shù)家庭經(jīng)濟可承受范圍之內(nèi)，家長可以自愿選擇是否給孩子入伙。

比利時的小學、幼兒園每周三下午不上課，其他工作日下午三點半放學，學校可以提供放學以后時段（15：30―18：00，周三12：00―18：00）的看護服務，該時段以做游戲、自由活動為主，沒有教學內(nèi)容，有需要的家長需支付給學校、幼兒園額外的看護費。

2007年比利時政府對學校、幼兒園的限制收費政策對減輕家庭教育負擔起到了明顯效果。據(jù)實地了解，比利時家長們普遍反映目前學校（幼兒園）的收費對一般家庭來說均可承受。但政府嚴格的限制也迫使很多比利時的學校（幼兒園）每年開學時會給家長一份長長的自購物品清單，將一部分教育成本轉(zhuǎn)嫁給家長。為采購齊全這些物品，家長們每年開學時都很忙碌。

四、比利時面臨的挑戰(zhàn)

以及促進學前教育公平的經(jīng)驗

1.比利時面臨的挑戰(zhàn)

在歐洲特別是大城市，一種比較普遍的現(xiàn)象是，城市中有很多移民和少數(shù)族裔聚居區(qū)，被很多人稱為“窮人區(qū)”。由于語言、文化和家庭教育因素的影響，存在一個客觀現(xiàn)實――在移民子女較多的“窮人區(qū)”學校里，學生的紀律表現(xiàn)和學習成績普遍相對較差。在比利時家長心目中，優(yōu)質(zhì)教育資源是在那些移民、少數(shù)族裔子女較少、地處“富人區(qū)”的學校。同時，由于信仰伊斯蘭教的穆斯林移民家庭一般不會把子女送到天主教學校學習而會選擇市鎮(zhèn)或國家辦的世俗學校，所以比利時（白人、亞裔）家長認為的“優(yōu)質(zhì)學?！币越虝W校居多，國家公辦學校在比利時經(jīng)常被認為是“窮人學?！钡拇~。

盡管比利時學前教育普及率已經(jīng)很高，但依然面臨因移民、種族因素導致的優(yōu)質(zhì)教育均衡覆蓋不均和教育不公平問題。因此今后一段時間比利時學前教育政策重點主要是提高質(zhì)量、促進優(yōu)質(zhì)教育資源均衡覆蓋和保障特殊群體的公平教育機會。

2.比利時促進學前教育公平的經(jīng)驗

歸納起來，比利時在促進優(yōu)質(zhì)教育資源均衡覆蓋和保障特殊群體的公平教育機會方面有以下四點經(jīng)驗。

（1）資源均衡投入促進各類幼兒園均衡發(fā)展

比利時學校的教學條件、師資質(zhì)量相對均衡，在很大程度上取決于比利時的兩項政策：一是比利時所有教師工資全部由政府直接撥至個人，教師工資直撥的機制在很大程度上消除了由于收入差距因素造成的教師流動，在一定程度上保證了各校之間師資質(zhì)量的均衡；二是學校幼兒園的經(jīng)費主要來自政府，各類不同機構均執(zhí)行統(tǒng)一的撥款標準，從經(jīng)費上保證了城鄉(xiāng)、區(qū)域之間幼兒園教育資源和教育質(zhì)量的均衡。

（2）提高撥款標準引導幼兒園招收特殊貧困群體

比利時政府為調(diào)動學校（幼兒園）招收移民和貧困家庭子女的積極性，對貧困群體按在校（園）人數(shù)以更高的生均標準撥付運行經(jīng)費給學校（幼兒園）。從了解的實際情況看，不論是比利時的教會學校還是世俗學校，學校的辦學條件和教師素質(zhì)差別并不明顯，比利時的優(yōu)質(zhì)教育資源差距主要取決于在校生群體的構成。

（3）透明的收入分配制度和發(fā)達的銀行、稅收監(jiān)管和法治體系阻斷學校的“灰色收入”

同很多歐美發(fā)達國家一樣，比利時任何組織、個人的收入支出都會受到稅務部門的嚴格監(jiān)控。如某組織或個人的銀行賬目上有可疑收入或支出，會被稅務部門約談，要求逐條解釋收入支出來源的合法性及是否報稅，一旦發(fā)現(xiàn)有偷稅漏稅的情況將受到高額處罰，以及追究刑事責任。基于此，比利時的學校和教師基本沒有隱性“灰色”收入，也幾乎沒有通過各種形式的贊助“擇?！钡默F(xiàn)象。透明的收入分配制度和發(fā)達的銀行、稅收監(jiān)管和法治體系在很大程度上抑制了學校、幼兒園的逐利傾向，保證了兒童不會因家庭經(jīng)濟條件因素遭到學校的歧視和不公正待遇。

（4）入園制度改革保障學齡前處境不利兒童受教育權利

為促進優(yōu)質(zhì)教育資源均衡覆蓋，保障處境不利兒童特別是移民、低收入人群和少數(shù)民族子女受教育權利，比利時在過去十年間進行了一系列入園制度改革。

其一，荷語區(qū)入園制度改革。2003年以前，荷語區(qū)幼兒園的入園制度由幼兒園自行制定，荷語區(qū)政府對此沒有統(tǒng)一的規(guī)定。2003年政府推出了《就學機會平等》法案，規(guī)定所有學校（包括幼兒園）必須在政府規(guī)定的統(tǒng)一時間內(nèi)，以“先到先得”的方式進行學生注冊；未達到學額容量上限的學校不得以任何理由拒絕學生注冊。之后荷語區(qū)政府由于注意到弱勢群體往往獲得信息和根據(jù)信息作出反應的速度相對較慢，因而于2006年對“先到先得”注冊入學（園）政策進行了改進，允許一個學區(qū)內(nèi)的學校、幼兒園在“先到先得”原則下對特殊情況學生給予“優(yōu)先權”，特殊的情況包括有兄弟姐妹在該校就讀或?qū)W生屬需特殊照顧群體（如低收入、母語非荷蘭語、母親學歷低等）。針對熱門幼兒園供不應求的情況，2008年政府繼續(xù)在“帶特殊情況優(yōu)先權的先到先得”政策中進一步增加了“家校距離”因素，即在其他條件相同的情況下，根據(jù)郵編判斷優(yōu)先錄取住址離學校更近的學生。

其二，法語區(qū)入園制度改革。比利時法語區(qū)政府2007年首次引入“先到先得”的入園、入學原則，但因不能很好解決優(yōu)質(zhì)學校爆滿、劣質(zhì)學校無人問津的問題，同時造成家長在多校同時注冊導致“需求泡沫”，便在2008年放棄了此原則。

2008年比利時法語區(qū)政府在入學（園）政策中引入了“優(yōu)先級”概念，并輔助以“抽簽”方式，即將注冊學生劃分為處境不利群體（包括母語非法語、家庭收入低于貧困線、家長學歷在中學以下等）、需特殊照顧群體（包括已有兄弟姐妹在該校（園）就讀、是該校（園）員工的子女、學生住在學校所在學區(qū)內(nèi)）和其他普通兒童三類，其中貧困人群所在的處境不利群體最具優(yōu)先權，每校（幼兒園）必須預留至少15%的學額給處境不利群體。其他需特殊照顧群體優(yōu)先級低于處境不利群體，但高于普通群體。上一級優(yōu)先級內(nèi)的配額未使用完可由下一優(yōu)先級中的學生補充。在同一優(yōu)先級內(nèi)，如果遇到需求大于供給的現(xiàn)象則采用“抽簽”方式。

2008年法語區(qū)包含“抽簽”方案的入學（園）政策遭到很多質(zhì)疑和反對，沒有被抽到的家長認為抽簽方式剝奪了他們自愿選擇學校的權利，并引發(fā)了2008年法語區(qū)家長針對“抽簽政策”的大規(guī)?？棺h活動。迫于社會壓力，法語區(qū)政府放棄了抽簽政策，“就近原則”被認為是最好的替代方式。目前的招生入學（園）方案在很大程度上保留了對貧困兒童、處境不利群體和需要特殊照顧群體的區(qū)分。

五、比利時早期教育師資隊伍情況

2013年，比利時學前教育教職員工共約3.38萬人，其中教師占據(jù)總數(shù)的92.5%。幼兒教師男女性別比為1∶49；專職教師（終身崗位）與兼職教師（臨時崗位）分別占教師總數(shù)的74%和26%。教師隊伍年齡結構為20～29歲占16%，30～39歲占34%，40～49歲占35%，50～59歲占14%，60歲以上占1%。

1.比利時教師資格

比利時的教師資格是終身制，一旦取得教師資格，除非發(fā)生嚴重問題，教師資格終身有效。

比利時荷語區(qū)1991年3月27日頒布的法令規(guī)定了幼兒園及中小學教師準入基本條件。荷語區(qū)教師須為歐盟成員國的公民或歐洲自由貿(mào)易協(xié)定簽約國家公民（如不符合該條款須獲得荷語區(qū)政府特批）、享有公民權和政治權利、符合語言要求，必須使用荷蘭語作為教學語言、擁有教師資格證書、體檢合格。取得教師資格需要的資格證書包括：基本的學位證書、教學資格（或教師培訓）證書以及（或者）符合要求的相關經(jīng)歷。

法語區(qū)法律明確規(guī)定7歲以下幼兒的保教人員須獲得由嬰幼兒福利中心頒發(fā)的授權證書。在幼教機構工作的人員需要滿足一定的健康要求（無肺部傳染病、接種過麻疹疫苗、不曾患過易傳染給幼兒的相關疾?。?。其他條件與荷語區(qū)類似。

2.比利時教師培訓制度

比利時的教師資格雖是終身有效的，但為了防止因年齡因素出現(xiàn)的教師知識結構老化問題，政府規(guī)定中小學、幼兒園教師每年必須參加不少于3個工作日的培訓，同時法律規(guī)定教師每年在其它法定假日之外另有3天的帶薪培訓假。

法語區(qū)各校（幼兒園）在教師培訓政策的具體執(zhí)行辦法上會有不同：一些學校會在學期中間安排3天，這期間全校學生集體放假，學校集中組織全校教師參加培訓，培訓內(nèi)容由校長統(tǒng)一安排；也有些學校會將帶薪培訓假延長至5天，其中1～2天集中安排一些培訓，剩下的帶薪培訓時間交由教師自主選擇，教師自主選擇的培訓內(nèi)容需事先征得校長的同意。比利時有數(shù)個專門提供教師培訓服務的專業(yè)機構，這些機構的網(wǎng)站上會可供選擇的課程模塊，不少教師會選擇校外提供的培訓課程。

荷語區(qū)對教師帶薪培訓假沒有明確規(guī)定，但鼓勵教師終身學習。荷語區(qū)政府和學校均會組織相關培訓以促進教師專業(yè)發(fā)展，培訓經(jīng)費來自政府、教育部門及學校三方。教師可自主選擇是否參訓。

3.比利時法語區(qū)“教師培訓師資格”制度

為了提高教師培訓的質(zhì)量，法語區(qū)政府2002年7月17日頒布法令對教師培訓人員的資格作出規(guī)定，教師培訓人員接受210個小時的培訓，合格后可獲得教學熟練（精通）證書，獲此證書的人員具有教師培訓的資格和技能。

4.比利時幼兒教師待遇

比利時的教師崗位一般分為臨時崗位和永久崗位兩種，新入職教師一般先獲得一個臨時崗位，工作達到一定年限將轉(zhuǎn)為永久崗位。比利時擁有永久崗位的教師享受類似于公務員的待遇。臨時崗位和永久崗位的比例約為1：3。

比利時幼兒園教師與小學教師工資標準基本一致，根據(jù)職位、學歷、工齡、崗位性質(zhì)等因素進行具體核算（幼兒教師稅前年均工資約4.8萬歐元，稅后年均工資約2.4萬歐元，相當于約2000歐元/月）。荷語區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對更好，教師平均工資略高于法語區(qū)。

比利時法語區(qū)幼兒園及中小學教師通常65歲退休，全額退休金為退休前工資的75%，也可60歲退休，但不能獲得全額的退休金。荷語區(qū)教師的退休年齡為60歲，因健康原因教師可以58歲前提早退休，并提前享有退休待遇。

六、比利時早期教育機構質(zhì)量監(jiān)管的政策措施

以荷語區(qū)為例，過去20年中，比利時荷語區(qū)教育質(zhì)量監(jiān)控體系不斷改進，經(jīng)歷了從各學校分散評價，到各學校聯(lián)盟統(tǒng)一質(zhì)量目標并開發(fā)測試工具，再到政府明確質(zhì)量標準和建立監(jiān)管機制這樣一個自下而上的過程。到2009年荷語區(qū)政府《教育質(zhì)量法案》出臺，荷語區(qū)已經(jīng)具備一整套從頂層制度設計到具體細節(jié)控制的較為完備的教育質(zhì)量保障監(jiān)控體系。荷語區(qū)早期教育機構質(zhì)量監(jiān)管的政策措施可以歸納為“五有”，即“有制度、有機構、有隊伍、有標準、有工具”。

1.早期教育機構質(zhì)量監(jiān)管制度

比利時荷語區(qū)政府2009年頒布的《教育質(zhì)量法案》規(guī)定：荷語區(qū)學校是教育質(zhì)量的第一責任人，學校教學必須達到語區(qū)政府規(guī)定的基本教學目標，學校對教學質(zhì)量有接受問責的義務。該法案從法律層面明確了學校、政府、社會其他相關機構在保障教育質(zhì)量中的責任和義務，為各類機構開展教育質(zhì)量內(nèi)外部監(jiān)控活動提供了法律依據(jù)。

2.早期教育機構質(zhì)量監(jiān)管機構

根據(jù)荷語區(qū)《教育質(zhì)量法案》，負責開展早期教育機構質(zhì)量監(jiān)管的機構包括：隸屬于政府的教育監(jiān)察局、教育和培訓質(zhì)量保障局和為政府提供咨詢服務的教學顧問委員會。

教育監(jiān)察局主要負責中小學、幼兒園教育質(zhì)量的全面監(jiān)管，確保各教育機構的行為符合各項教育法律法規(guī)要求，組織開展學生測試，負責中小學、幼兒園的認證，負責對改進教育質(zhì)量監(jiān)管制度提出建議，每年關于教育質(zhì)量的檢測報告《教育之鏡》。教育和培訓質(zhì)量保障局負責更大范圍內(nèi)各類教育和培訓的質(zhì)量監(jiān)管，負責各級教育的質(zhì)量銜接，負責國家資格框架的政策制定和與歐盟的對接。教學顧問委員會是由荷語區(qū)兩大民間組織――弗拉芒天主教教育委員會（VSKO）和弗拉芒市鎮(zhèn)教育委員會（OVSG）以及各個學校聯(lián)盟的代表構成的教學服務和決策咨詢機構，負責對學校教學進行具體指導，開發(fā)質(zhì)量測評工具，并向政府提供政策咨詢。

3.早期教育機構質(zhì)量監(jiān)管隊伍

荷語區(qū)約有150名全職的教育督導，負責語區(qū)內(nèi)約2200所小學、幼兒園的督導檢查。教學督導崗位屬于教師編制，工資由政府直撥，歸屬于教育監(jiān)察局管理，享受類似公務員的待遇。

教育督導以團隊形式定期對每個學校開展系統(tǒng)、個性化的全面評估，將每所學校的評估報告會公開在教育監(jiān)察局的網(wǎng)站。

除政府的監(jiān)管隊伍外，負責教育質(zhì)量保障的兩大民間機構――VSKO和OVSG也有各自的教學督導隊伍。與政府教育督導團的責任有所區(qū)分，教育委員會的教學督導任務主要是幫助學校提高教學質(zhì)量，政府監(jiān)察評估則是帶有最終結論性的，可對學校提出警告甚至要求其停辦。

4.早期教育機構質(zhì)量監(jiān)管標準

荷語區(qū)政府認為，盡管對教育投入、教育過程的監(jiān)管對于保障教育質(zhì)量十分必要，但對教育產(chǎn)出結果的評估是教育質(zhì)量監(jiān)管最有效的方式?；谶@一理念，教育和培訓質(zhì)量保障局于2009年制定了從學前教育到高中畢業(yè)在每個關鍵節(jié)點上學生應當達到的最低發(fā)展目標。如將幼兒園畢業(yè)生的發(fā)展目標細分為“身體素質(zhì)發(fā)展目標、藝術能力發(fā)展目標、母語能力發(fā)展目標、環(huán)境認知能力發(fā)展目標、數(shù)學能力發(fā)展目標”五大類最低發(fā)展目標。荷語區(qū)教育部從每個階段末學生應具備的“知識、理解、能力、態(tài)度”四個方面對每一類應達到的最低發(fā)展目標進行詳細解釋和描述，做法類似于博洛尼亞進程中高等教育質(zhì)量保障所進行的學習成果描述。

篇5

基金項目：2013年度河南省哲學社會科學規(guī)劃項目，視域下農(nóng)村家庭法人代表制度實現(xiàn)機制研究，編號：2013BFX004；2015年度河南省政府決策研究招標課題，河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村權益保障問題，編號：2015B145。

個人信息不但是個人隱私權利的重要內(nèi)容，而且還是社會信息資源的組成部分。世界許多國家及地區(qū)的法律對個人信息或個人隱私的定義做了表述，1974年美國頒布的《隱私法》規(guī)定：個人信息是指“一個機構所持有的與一個人相關的單項信息、信息集合或一組信息，包括但不限于：他的教育、金融交易、醫(yī)療病史、包含姓名的犯罪前科或工作履歷、識別號碼、代號，以及其它專屬于一個人的標記，如指紋、聲紋或照片”。日本的《個人信息保護法》規(guī)定，所謂個人信息就是指有關個人的信息，根據(jù)該信息所含有姓名、出生年月以及其它一些描述，能把該個人從他人中識別出來的與該個人相關的信息（包含能簡單的查對其它的信息，根據(jù)那些信息來識別個人的東西）?！稓W盟個人數(shù)據(jù)保護指令》規(guī)定：“個人數(shù)據(jù)，是指任何與已確認的或可以確認的自然人有關的信息”。由此可以看出，個人信息具有以下特點：一是內(nèi)容廣泛，包括與個人有關的教育、醫(yī)療病史、工作履歷等方面。二是具有一定的隱秘性，個人信息與個人隱私息息相關，不便直接對外公開。當前，人類社會的各個領域均對電腦、網(wǎng)絡有著較強的依賴性，朋友、同事之間的聊天交流，公司、企業(yè)之間的業(yè)務往來等大都通過網(wǎng)絡進行，電腦、網(wǎng)絡在給人們帶來便捷的同時，也給個人的信息安全保障帶來挑戰(zhàn)。加強對個人信息的保護，防止個人信息的泄漏既是維護公民尊嚴的必然要求，也是人類社會發(fā)展的必然趨勢，通過立法對個人信息進行保護對公民基本人權的保障具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、我國進行個人信息公法保護的緊迫性

1、世界各國對個人信息進行公法保護已成為趨勢

目前，世界上許多國家對個人信息采取了法律保護，美國自1970年制訂了《公平信用報告法》以來，又相繼制訂了《隱私權法》、《家庭教育權和隱私法》、《財務隱私權利法》、《錄像隱私保護法》、《電腦匹配和隱私權保護法》、《兒童網(wǎng)上隱私保護法》等一系列法律對信用報告機構、聯(lián)邦行政機構、學校、金融機構等收集、保存、披露個人信息的行為進行了規(guī)范，以加強對個人信息的保護。德國1977年制訂了《聯(lián)邦個人數(shù)據(jù)保護法》，該法采取統(tǒng)一立法模式，以信息自決權為憲法基礎、一般人格權為民法基礎，對全部個人資料給予同等保護，是大陸法系國家最具典型性的保護個人信息的專門法，其規(guī)定的基本原則、個人信息權利、監(jiān)督機制和損害賠償制度等經(jīng)過反復修訂和長期的適用，已日臻成熟，成為其他組織或國家個人信息保護的立法范本。1980年9月23日，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operational Development）出臺了《關于隱私保護與個人資料跨國流通的指針的建議》。1981年1月28日，歐洲理事會（the Council of Europe）通過了《有關個人資料自動化處理保護公約》。1990年7月18日，歐共體執(zhí)委會向歐共體部長理事會提出了《理事會制定關于資料處理中個人保護準則的提綱》。同年12月4日，聯(lián)合國大會通過了《關于自動資料檔案中個人資料的指南》。2005年，日本《個人信息保護法》正式實施，意味著日本構筑了一個相對完整的以個人信息保護法為基本法，各部門單行法為補充的法律體系。截至2012年，世界上已有50多個國家和地區(qū)制定了關于保護個人信息的法律法規(guī)，可見，世界各國對個人信息進行公法保護已成為趨勢。

2、我國對個人信息進行公法保護的必要性

在個人信息保護方面，由于對個人信息保護重視不夠，尤其是未能明確其積極意義，我國尚未制定一部《個人信息保護法》，并且我國關于個人信息公法保護的法律法規(guī)也相對較少，不夠全面。將“個人信息”作為關鍵詞，獲得的法律法規(guī)僅7部，如《刑法》、《統(tǒng)計法》、《居民身份證法》及《社會保險法》等，其中所占比重最大的為刑法。將“隱私”作為關鍵詞，獲得的法律法規(guī)有23部，如：《刑法》、《民事訴訟法》、《律師法》、《行政處罰法》、《行政許可法》及《物權法》等。我國1991年頒布的《未成年人保護法》首次涉及“隱私”，以后出臺的《治安管理處罰法》、《護照法》及《信息公開條例》的部分規(guī)定也涉及到了個人信息。但我國尚無完整的關于個人信息的公法保護制度，對個人信息的公法保障研究也存在諸多障礙，具體體現(xiàn)在：一是未能明確個人價值。在我國，受傳統(tǒng)的文化理念影響，集體價值始終處于核心地位，而未能重視個人價值，僅將隱私作為倫理道德方面的內(nèi)容來看待，公民的隱私權未能得到法律法規(guī)的保護。二是欠缺相關理論研究。我國關于隱私權的研究仍處于初級階段，由于研究時間較短，未能形成相應的理論體系，導致諸多關于隱私權的問題未能及時處理。與歐洲國家相比，我國個人信息保護的理論研究明顯匱乏，僅從民法角度進行了研究，而欠缺憲法與行政法等角度的研究。三是政府保護責任缺失。在實際工作過程中，行政機關未能依照相關的法律法規(guī)進行公民個人信息的收集與處理，如行政機關在采集公民身份證信息過程中，由于缺少有效的管理導致信息主體的信息滲漏，進而造成了一系列惡劣的影響，再如居民身份證號碼重號問題，都反映出信息公開和個人信息二者存在嚴重沖突。雖然從2003年起，我國開始關注個人信息的保護立法問題，但僅在法律法規(guī)、規(guī)章制度中進行了分散的說明，而在實際管理過程中，由于缺少專門的、適合的個人信息保護法，導致個人信息未能實現(xiàn)全面、及時的保護，同時也未能有效地限制政府權力。隨著公民人權保障觀念的不斷增強，對個人信息權的法律保護需求日漸增強，因此，加強對我國公民個人信息的立法保護具有緊迫性。

二、我國個人信息公法保護的權利基礎

1、人權保障是個人信息公法保護的邏輯起點

人權是指人所享有或應享有的基本權利，人權的基本內(nèi)容隨著社會的發(fā)展也在不斷演進。在個人信息方面，主要涉及的權利有信息隱私權與信息自決權，信息隱私權和信息自決權都屬于公民基本人權的范疇。1983年，德國聯(lián)邦在一份開創(chuàng)性的判決中確認了“信息自決權”，該權利也為歐盟成員國參加的多項人權文件所承認。我國學者齊愛民提出“個人信息之上的權利是一項基本人權，它包括公民的基本權利、自由，特別是人格和隱私利益”，“個人信息保護法是信息社會的人權保障法”。因此，人權保障是個人信息立法保護的邏輯起點，一方面，加強對公民個人信息的公法保護是保障人權的必然要求。而保障人權必然要求通過法律來約束國家公權力，也就是說，人權保障是法治的出發(fā)點與落腳點，而法治則是人權的載體及形式，法治應圍繞人權開展，并依賴于人權而存在。我國明確了立憲的目標，即保障人權，為了有效保障我國公民的個人信息權利，必須進一步完善相關的法律法規(guī)。另一方面，加強對公民個人信息的公法保護是維護民主秩序的重要支撐。在科技快速發(fā)展的背景下，人民對互聯(lián)網(wǎng)等科技的依賴性不斷增強，為了維護網(wǎng)絡秩序，國家需要對其進行相應的監(jiān)管，在這一過程中必然會出現(xiàn)國家監(jiān)管權力與公民個人信息權利的矛盾，如果國家未能依法行使權力就會損害公民個人信息權，在公民信息權利和國家監(jiān)管權力之間劃出一條界線是民主秩序的內(nèi)在應有之意，同時對個人信息進行公法保護，使國家公權力合理運行也是維護民主秩序的重要內(nèi)容。

2、信息隱私權和信息自決權是個人信息保護的權利基礎

隱私權最早提出于19世紀末，它具有動態(tài)性與主觀性，受不同文化、傳統(tǒng)等因素的影響，所以其并無統(tǒng)一定義。隨著電腦、互聯(lián)網(wǎng)的普遍應用，個人信息的收集、使用及保護得到了廣泛的關注，這極大地促進了隱私權的發(fā)展。在20世紀60年代，信息隱私權被提出，學界把信息隱私權分為傳統(tǒng)隱私權與現(xiàn)代隱私權，前者是指個人私生活及事務不受干擾的權利，后者是指個人可以自由地控制與支配的個人信息，在個人擁有支配權的同時，還具備了個人信息收集、利用的相關權利，如發(fā)動權、更正權、停止權等。二者相比，現(xiàn)代隱私權使個人對個人信息的支配、控制具有了一定的積極性與主動性。信息自決權是指信息主體有權自行決定是否將個人資料進行交付與使用，其來源于信息革命，最早出現(xiàn)在德國。德國憲法中明確指出信息自是人性尊嚴與一般人格權之中所內(nèi)含或衍生的權利，同時在1983年“人口普查案”中確定了信息自決權，從而為德國個人信息保護提供了更充分的法律依據(jù)。信息自決權的關鍵為信息主體對自身信息的控制與選擇，也就是自我進行決定的權利，信息主體可根據(jù)自身的實際情況決定自身的信息在何地、何時及以何種方式進行自身信息的處理。

信息隱私權與信息自決權二者所產(chǎn)生的時間、社會背景及法律文化等均存在差異。前者最早出現(xiàn)于19世紀的美國，后者則出現(xiàn)于20世紀的德國，二者確立的憲法背景分別為立法優(yōu)位的德國憲法與天賦人權的美國憲法，雖然歷史背景不同，但二者均為了反對封建及專制統(tǒng)治，并且致力于保護人民的基本人權，強調(diào)對人性尊嚴的維護，同時具有尊重個人主體地位及對抗國家公權力的作用，二者都屬于公民基本人權的范疇。信息隱私權和信息自決權在內(nèi)容方面雖然有所差異，但均體現(xiàn)了個人信息的收集與處理均需要獲得信息本人的知情并同意的重要性，只有獲得信息本人的知情并同意，方可對個人信息進行處理，此做法既符合我國民法理論的基本要求，也體現(xiàn)了我國憲法關于“國家尊重和保障人權”的規(guī)定，因此，個人信息保護立法研究可以信息隱私權與信息自決權作為其權利基礎。

三、我國個人信息公法保護的路徑選擇

1、樹立人性尊嚴的立法理念

在憲法中應融入人性尊嚴理念，其意義主要體現(xiàn)在：行政機關要根據(jù)法定的權力及程序收集、處理個人信息，在行政執(zhí)法過程中要尊重信息主體，同時憲法要規(guī)范行政機關的行為，要求各機關樹立人性尊嚴的理念，這樣公民的個人信息自決權及自我支配權才能夠得到維護。在對人性尊嚴進行保護的保障過程中，不能僅僅從憲法條文中進行宣誓，還應當在司法機關的具體實踐過程中，樹立人性尊嚴的實踐理念，不僅要明確其在憲法中的基本價值和重要地位，成為一般法律乃至憲法的制定與修改的依據(jù)，更有必要成為司法實踐中可以明確適用的原則。我們不能將實現(xiàn)憲法正當性的希望寄托于設計理想憲法藍圖的學者，而應當是在“真正尊重憲法”的基礎上，將現(xiàn)有體制的功能得到完全發(fā)揮，這既是建設性的態(tài)度，也是負責任的方案。人的尊嚴遠高于權力的尊嚴，國家法律的制定應嚴格地在不違背人性尊嚴的基礎上進行操作，如果沒有人的尊嚴、只有權力的尊嚴，這樣的社會必定是非人道的、專制的、黑暗的。例如，在德國納粹統(tǒng)治時期，其對人性尊嚴的踐踏已經(jīng)到了登峰造極的地步，最終必然走向滅亡。因此，在進行個人信息保護立法的過程中，必須全面樹立人性尊嚴立法理念，應當全面地強調(diào)每個人均應當享受的權利與義務，保證不同地位的人在對個人信息保護方面擁有著完全平等的人格，這樣才能實現(xiàn)真正的個人信息保護。

2、以個人信息隱私權和信息自決權為立法基礎

個人信息保護應在憲法中給予準確的規(guī)定，即明確隱私權是公民基本權利的一種，應將隱私權納入憲法權利。但我國并未將隱私權納入到憲法中，僅在相關的條款中有所體現(xiàn)，如我國憲法第40條規(guī)定：“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”但本條規(guī)定只涉及通信秘密，而其他個人信息并未涉及，難以有效保護公民隱私權。因此，我國應在憲法中明確指出公民信息隱私權的相關內(nèi)容，這樣不僅能夠彰顯隱私權的價值，改變中國公民對有關隱私的看法，而且相關規(guī)定實施后，還能夠有效限制公權力，明確國家權力活動范圍，為個人信息保護法的完善奠定憲法基礎。

此外，為了全面保護個人信息，還應對法律的主體內(nèi)容及信息處理的基本原則進行明確規(guī)定。各國規(guī)定的權利內(nèi)容雖存在差異，但均圍繞著保護公民信息權利、促進政府對信息的收集處理等。為有效解決權利和權力二者間的平衡問題，需要設計完整、系統(tǒng)的信息主體權利內(nèi)容及信息處理原則。就我國個人信息公法保護的內(nèi)容而言，要采取基礎性的標準，注重個人信息保護法的合理性與科學性，同時立法不僅要符合我國實際情況，還要積極借鑒國外的先進立法經(jīng)驗，與國際準則接軌。筆者認為，我國未來的個人信息公法保護應確立如下兩個基本原則。一是直接收集的原則。其是指收集個人信息必須征得信息主體同意，直接向信息本人收集，不得采用秘密的方式進行，只有信息本人才有權決定其個人信息是否公開并提供給他人使用。立法規(guī)定直接收集原則旨在實現(xiàn)本人對其個人信息的自主決定權，保證本人對其個人信息進行有效控制和支配?，F(xiàn)代信息技術進步使得個人信息的收集行為具有隱蔽性，法律要求直接向本人收集信息不僅必要，而且也可以最大限度地減少錯誤，保證個人信息的準確性。二是目的明確性原則。其是指個人信息的收集、處理或利用必須有明確的目的，否則不得進行信息的收集、處理等行為，以防止個人信息被濫用。對國家機關來說，目的明確原則意味著非為行使職權、履行職責的需要不得收集和利用個人信息。對于非國家機關，目的明確原則同樣對其有效適用，在立法中可以要求國家機關以外的信息處理主體在收集他人的個人信息時，應先就其收集目的在主管個人信息保護事務的國家機關進行登記，必須在其登記目的的指導下收集自然人的個人信息，禁止超出特定目的的范圍收集、處理和利用個人信息，不得以合法方式掩蓋非法目的侵害他人的個人信息權。在個人信息的使用過程中，經(jīng)信息主體本人同意或法律明確授權，信息處理主體可以在收集目的之外處理、利用個人信息。

3、有效解決政府信息公開與個人信息保護的矛盾

絕大多數(shù)的政府部門因其具有公權力，使得其在個人信息的采集過程中頻繁出現(xiàn)不必要及不適當收集個人信息，以及在收集與處理大量信息的過程中侵害公民的個人信息自決權及其隱私權的現(xiàn)象。以廣州亞運會及亞殘運為例，在這一時期廣州市的基層政府對購買菜刀等刀具的居民進行登記，詳細記錄了其個人信息，這顯然是不適當?shù)厥褂昧斯珯嗔?。而這一做法同樣出現(xiàn)在上海世博會期間，并被許多舉辦類似大型活動的城市所借鑒。另外，行政機關對當事人個人信息權利的保護不全面，導致公民個人的查詢權及申請變更權等都無法得到法律保護，并且還存在工作人員通過職務之便，將個人信息故意泄露，從而獲得一定利益的現(xiàn)象。這都凸顯了政府在對公民個人信息收集、保存、公開過程中與個人信息保護之間的矛盾。因此，我國在制度內(nèi)容建設方面，應該構建完善的個人信息公法保護制度，包括建立行政機關保護個人信息的法律準則及具體制度，以有效解決政府信息公開和個人信息保護二者間的矛盾。

政府信息公開明確了信息自由權，個人信息保護明確了信息自決權，為了有效解決二者間的矛盾，要借鑒其他國家處理二者矛盾的方法，明確信息公開和信息保護的相關內(nèi)容，如法律保留范圍、適用準則等。在具體的實施過程中可以從如下方面入手。首先，應完善《政府信息公開條例》。自《政府信息公開條例》開始實施到現(xiàn)在暴露出較多的問題，例如《條例》第十四條四款中規(guī)定，“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開”。該規(guī)定中就存在較大的缺陷，對其中所指的“個人隱私”并沒有進行明確的規(guī)定，同時也沒有相應的法律法規(guī)進行參照。因此，應對《政府信息公開條例》進行針對性的完善，建議將上述條例優(yōu)化為：除非權利人同意公開，否則行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。對于權利人不同意公開的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，行政機關可以出于對公共利益的考慮依據(jù)比例原則公開，且行政機關應當告知權利人公開的理由。其次，設立專門的管理與監(jiān)督機構。我國目前尚沒有一個專門的信息資源主管部門，這無論是對法律的制定還是對將來法律的實施都有影響。筆者建議參考西方國家的成功經(jīng)驗，設立專門的個人信息保護的監(jiān)督和管理機構?！吨腥A人民共和國個人信息保護法（專家建議稿）》在這一問題上已經(jīng)做出了一些嘗試，其中第35條、第42條和第57條提到了政府信息資源主管部門和信息委員會。

4、確定我國個人信息保護的統(tǒng)一立法模式

對于個人信息保護的立法模式而言，不同國家根據(jù)自身的情況采取了不同的模式，國內(nèi)外存在較大的差異，為了構建完善的個人信息公法保護制度，需有效解決立法模式問題。同時，在《個人信息保護法》制定過程中，為了有效解決個人信息處理的相關問題，要全面考慮立法模式。對于不同的主體而言，由于其個人信息保護的內(nèi)容不同，導致保障方式存在差異，為了將二者均規(guī)定在統(tǒng)一的法律之中，便要針對不同的主體設置合適的個人信息保護法。在世界范圍內(nèi)，關于個人信息保護的立法模式主要有三種，第一種為美國模式，即獨立模式，該模式對公權力機關進行了單獨的規(guī)定，使其保護個人信息的各種行為均得到了規(guī)范；第二種為德國模式，即集中模式，該模式統(tǒng)一規(guī)制了公權力機關與私營企業(yè)的個人信息保護；第三種為日本模式，即分散模式，該模式分別規(guī)制了公權力機關與私營企業(yè)的個人信息保護。不同模式的優(yōu)缺點存在差異，分散立法的優(yōu)點較為明顯，這種模式規(guī)范了政府機關的行為，使個人信息保護工作更加有序、高效，但其缺點也不容忽視，主要表現(xiàn)在分散立法缺少整體性與統(tǒng)一性，立法中缺少適合的、一致的標準，極易出現(xiàn)混亂的情況。統(tǒng)一立法主要是考慮了公權力機關與私營企業(yè)二者收集、處理個人信息時的共性，在公私領域均體現(xiàn)了個人信息保護的價值。目前，關于我國個人信息保護選擇哪種立法模式仍存在爭議，筆者認為由于我國個人信息保護力度不足，分散體制難以保證執(zhí)法的公正性，極易出現(xiàn)個人信息濫用的問題，應采用統(tǒng)一立法模式，將公私法保護均置于一部法典中，如制定一部《中華人民共和國個人信息保護法》，以此滿足我國立法的實際需求。

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篇6

一、引 言

所謂農(nóng)民工市民化，是指伴隨著一國的工業(yè)化及城市化，農(nóng)村人口逐步向城市轉(zhuǎn)移并迅速轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻竦倪^程。就我國而言，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化至少要達到以下三個條件：一是農(nóng)村勞動力已經(jīng)在城市就業(yè)并且工作及收入相對較穩(wěn)定；二是將其原農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏?；三是使其能平等地成為城市公共產(chǎn)品的供給對象，如能公平地獲得各種社會保障、公共教育及公共服務等。至于思想觀念和生活習慣的轉(zhuǎn)變，由于是一個長期的積累過程，則不在本文討論之列。

改革開放以來，隨著人口流動政策的逐漸松動，我國農(nóng)村人口開始大規(guī)模自發(fā)地向城鎮(zhèn)流動，其中盡管政策也有反復，但流動轉(zhuǎn)移的趨勢不可阻擋。據(jù)統(tǒng)計，到2004年，農(nóng)村外出務工勞動力即農(nóng)民工的總?cè)藬?shù)達11.823萬人，占全國農(nóng)村勞動力的比重為23.8％(呂政，2005)。但我們不能回避的一個問題是，從進城伊始，進城農(nóng)民就未成為真正的城市市民，研究者普遍將其稱為“農(nóng)民工”、“城市邊緣人口”、“待城市化人口”等。進城農(nóng)民的這種“既不城亦不鄉(xiāng)”的狀況還要持續(xù)多久?

2004年以來，中央對“三農(nóng)”問題的高度關注是前所未有的，對轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)的農(nóng)民工及由此引起的農(nóng)民工問題，也已經(jīng)引起政府的重視，國務院在2006年3月專門了《國務院關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，確立了解決農(nóng)民工問題的指導原則，并提出了一系列具體實施措施，內(nèi)容涉及到農(nóng)民工勞動權益、社會保障、子女就學及戶籍變化等核心內(nèi)容。但是，由于進城農(nóng)民工市民化的制度未得到根本變革，地方政府在執(zhí)行這些措施時也就無所適從，農(nóng)民工問題依舊在各地上演，并未得到根本遏止。因此，筆者認為，農(nóng)民工問題必須上升到市民地位和市民權利這個層次去認識和把握，需要中央政府從全局高度實施農(nóng)民工市民化的制度性變革，給予進城農(nóng)民工平等的市民地位和市民權利，才能從根本上解決。

二、實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的重大意義

(一)國際經(jīng)驗表明，工業(yè)化及在此基礎上的非農(nóng)化和城市化的平衡推進是一國順利實現(xiàn)現(xiàn)代化的基本條件

從發(fā)達國家非農(nóng)化。和城市化的發(fā)展軌跡來看，非農(nóng)化和城市化的發(fā)展是高度一致的。這表明，隨著一國工業(yè)化及在此基礎上的非農(nóng)化的發(fā)展，農(nóng)村人口也隨之向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，兩者是同步平衡推進的。在英國，工業(yè)革命前的18世紀60年代，英國的農(nóng)業(yè)人口仍占總?cè)丝诘?0％以上，而到工業(yè)革命后的19世紀中葉，英國的農(nóng)業(yè)人口急劇下降到總?cè)丝诘?5％。1870年之前，美國是一個以農(nóng)業(yè)為主的國家，3/4的人口生活在農(nóng)村。1870年以后，英國移民大量轉(zhuǎn)移到美國，使美國開始了以電力、鋼鐵等先導產(chǎn)業(yè)為主的工業(yè)革命，進一步吸引了農(nóng)村勞動力向城市的流動，使城鎮(zhèn)化的步伐不斷加快。19世紀末期在美國出現(xiàn)了大規(guī)模的農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移流動。1920年，美國城市人口由1870年的990萬人增加到5430萬人，城鎮(zhèn)化水平達到了51.2％，基本實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。到2003年，美國非農(nóng)化比率為98.4％，城市化率也達到77.9％。1947年，日本農(nóng)業(yè)人口占總就業(yè)人口的比重為54.2％。隨著日本經(jīng)濟的高速發(fā)展，日本農(nóng)業(yè)人口占總就業(yè)人口的比重急劇下降，1955年為40.2％，1975年為13.9％，1998年為5.2％。到2003年，日本非農(nóng)化率為98.7％，同期的城市化率達到79.2％。

與英美等工業(yè)化國家相比，我國農(nóng)村勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移的起步時間卻明顯滯后于工業(yè)化，走了一條農(nóng)民城市化與工業(yè)化、非農(nóng)化脫節(jié)不同步的道路。到2003年，我國非農(nóng)化率已達到85.6％，但城市化率僅為40.5％。雖然2004年官方統(tǒng)計的中國城市化率已經(jīng)達到41.76％，但官方統(tǒng)計的城市化率中不僅包括具有城市戶口的常住居民，而且也包括9000萬(實際比這個數(shù)目要高，因為并未將農(nóng)民工家屬計算在內(nèi))左右沒有城市戶口但到城市工作6個月以上的農(nóng)村人口，還有2000-2500萬土地被征用但戶籍沒有轉(zhuǎn)換的失地農(nóng)民，以及相當部分由于統(tǒng)計口徑偏差，實為農(nóng)業(yè)但被計入城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民。這表明，以戶籍制度、城鄉(xiāng)差別勞動就業(yè)和福利保障制度為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)隔離制度，使得已經(jīng)離鄉(xiāng)、離土、進城的農(nóng)民工，卻無法成為城市的真正居民，無法擺脫農(nóng)民的身份。從而造成工業(yè)化、非農(nóng)化與城市化相分離，農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)移與空間轉(zhuǎn)移相分離，直接阻滯了城市化進程，進而影響了現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。

如果農(nóng)民工可以順利實現(xiàn)市民化，1.2億農(nóng)民工再加上他們的家屬可以實現(xiàn)至少3億農(nóng)村人口進城，這樣城市化率就可以由現(xiàn)在的41.67％提高到55％以上，而且這僅僅是從靜態(tài)上來看，從動態(tài)上看這個數(shù)目還會不斷提高，因為農(nóng)村人口向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移仍在繼續(xù)。顯然，這無論是對于增加農(nóng)民收入還是增加城市消費水平都是十分有利的。

(二)農(nóng)民工群體邊緣化帶來了一系列重大社會經(jīng)濟問題

農(nóng)民工群體的邊緣化地位，已經(jīng)在經(jīng)濟及社會等方面造成了較嚴重的問題，這些問題主要有：

1.農(nóng)民工就業(yè)的非正規(guī)性產(chǎn)生了一系列問題。在我國，農(nóng)民進城就業(yè)主要靠親友、老鄉(xiāng)介紹或自找門路，有組織或通過勞務市場介紹務工的非常少。無組織的勞務輸出，使得農(nóng)民進城后，很難得到有效的就業(yè)信息、職業(yè)指導和職業(yè)介紹服務，流動就業(yè)盲目性很大。在這種非正規(guī)的就業(yè)形式下，作為臨時工的農(nóng)民工，與單位正式職工處于兩種完全不同的就業(yè)和工資體系。除了工資以外，他們幾乎不能享受任何福利保障，與雇主之間的勞動契約十分松散。因此，常常發(fā)生雇傭糾紛，雇主拒付工資的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，同時，經(jīng)濟收入往往是脫離稅務管理的，就業(yè)十分不穩(wěn)定，成為城市里更換工作最頻繁的群體。

2.農(nóng)民工勞動權益得不到保障，利益受損情況嚴重。農(nóng)民工工資長期偏低，近年來，各地經(jīng)濟飛速發(fā)展，但農(nóng)民工的工資卻一直“原地踏步”?！吨袊r(nóng)民工調(diào)研報告》顯示，當前農(nóng)民工的月工資標準大多在500至800元之間。其中，每月收入在300元以下的占3.58％，300至500元的占29，26％，500至800元的占39.26％，800元以上的僅占27.90％。也就是說，大多數(shù)農(nóng)民工的工資水平與10年前沒有多少差別。工時長、勞動環(huán)境惡劣、職業(yè)病、工傷事故多有發(fā)生，威脅農(nóng)民工身心健康、人身安全。據(jù)《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》，在被調(diào)查的農(nóng)民工中，每天工作時間8小時以內(nèi)的僅占13.70％，8至9小時之間

的達到40.30％，9至10小時之間和10小時以上的分別占23.48％和22.50％。

3.農(nóng)民工群體利益訴求渠道不暢，他們基本被排除在城市政府的管理過程之外，社會政治權利未能得到切實的保障，工會還沒有成為農(nóng)民工表達和實現(xiàn)自己利益要求，維護自己的權利的有效機制。農(nóng)民工權益遭到較普遍侵害、并且容易遭受侵害，相當重要的原因在于，農(nóng)民工們是單個分散的。沒有自己的組織作為載體和后盾，無法通過組織化的方式來維護自身權益，又缺乏其他訴求渠道和手段，因而，在與企業(yè)和雇主的交涉和較量中，無論民工個體還是群體，都勢必處于一種顯而易見的弱勢境地。單個勞動者是無法與企業(yè)建立力量平衡的勞動關系的，也不可能憑借個人的力量來實現(xiàn)和保障自己的權利。勞動者只有組織起來才能形成與雇主相抗衡的社會力量。

4.農(nóng)民工子女教育及健康成長問題嚴重。全國第五次人口普查結果顯示，我國流動人口超過1.2億，隨父母進城的農(nóng)民工子女則有近2000萬。他們當中，失學率高達9.3％，近i00萬名適齡兒童不能及時入學。調(diào)查除顯示流動兒童的失學率仍然較高外，流動兒童不能適齡入學表現(xiàn)也尤為突出。6周歲兒童中有46.9％沒有接受入學教育，近20％的9周歲的孩子還只上一、二年級，13周歲和14周歲還在小學就讀的人占相應年齡流動兒童的31％和10％(李薇薇，2004)。另一方面，農(nóng)民進城后，在農(nóng)村還留下了數(shù)量龐大的“留守兒童”。據(jù)統(tǒng)計，不能與父母同行的農(nóng)村兒童比例高達56.17％。由于隔代監(jiān)護或親友臨時監(jiān)護造成家庭教育缺位，這些兒童的心理容易出現(xiàn)危機，學習成績不如正常家庭的兒童，導致性格冷漠、自卑、孤獨和自我封閉，甚至出現(xiàn)道德滑坡和行為失范。

(三)進城農(nóng)民有強烈的市民化意愿

進行進城農(nóng)民市民化的制度變革，從制度需求方來看，進城農(nóng)民是否有強烈的意愿?顯然，這是這項制度變革是否必要和是否能取得成功的重要影響因素。筆者曾于2005年暑期在武漢市組織了一次關于“進城農(nóng)民的‘農(nóng)民市民化意愿”’的大型調(diào)查(梅建明，2006)，其中要求接受調(diào)查的農(nóng)民工回答的一個問題是“如果政策允許，你愿意長期定居武漢市并成為其名副其實的市民嗎?”在782份有效問卷中，選擇“愿意”的有434人，比重為55.50％，回答“不愿意”的有228人，比重為29.16％，選擇“無所謂”的有119名，占15.22％，另有1人未作回答。

從不同年齡調(diào)查對象的選擇來看，25歲以下年齡段，在“愿意”、“不愿意”、及“無所謂”選項的選擇占總?cè)藬?shù)的比率分別為54.82％、28.92％、16.27％；25～30歲年齡段為56.95％、24.50％、18.54％；31—40歲年齡段為58.23％、28.11％、13.65％；41～50歲年齡段為54.84％、30.32％、14.84％；50歲以上年齡段為45.00％、43.33％、n.67％。從不同文化程度的調(diào)查對象的選擇來看，小學及以下文化程度，在“愿意”、“不愿意”及“無所謂”選項的占其總?cè)藬?shù)的比率分別為50.oo％、37.50％、12.50％；初中文化程度為55.53％、29.74％、14.74％；高中及中專文化程度為60.00％、20.57％、19.43％；從不同收入水平的調(diào)查對象的選擇不看，500元以下者，在“愿意”、“不愿意”、及“無所謂”選項的選擇占其總?cè)藬?shù)比率分別為53.27％、36.45％、lO.28％；501～1000元者為54.03％、32.46％、13.51％；1001～2000元者為57.22％、21.39％、21.39％；2001 3000元者為62.07％、13.79％、24.14％；3000元以上者為73.68％、10.53％、15.80％。

從調(diào)查結果來看，大部分進城農(nóng)民都愿意在條件允許的情況下在城市定居，成為名副其實的城市市民，而且年紀越輕、收入水平及文化程度越高的進城農(nóng)民這種愿望就越強烈。我們有理由相信，進城農(nóng)民尤其是新生代進城農(nóng)民在經(jīng)歷了若干年的城市生活經(jīng)歷后，已經(jīng)逐漸適應了城市生活，而且他們的自信心在逐步增強，只要能給他們一個平等競爭的平臺和環(huán)境，他們將會成為城市的真正主人。

(四)農(nóng)民工市民化是我國宏觀經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的重要保證

實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定增長是政府運用經(jīng)濟政策對經(jīng)濟進行干預的最主要目標。就我國而言，宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定增長主要有兩方面的表現(xiàn)：一是經(jīng)濟增長速度保持在較高水平，比如8％左右；二是物價水平比較穩(wěn)定，波動幅度較小。進城農(nóng)民市民化對實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定增長的作用主要有：

1　進城農(nóng)民市民化可以為城市第二和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充裕的勞動力。2004年，長江三角洲和珠江三角洲不同程度地出現(xiàn)了“民工荒”，究其原因就是進城農(nóng)民工的勞動權益沒有像城市正式職工那樣得到正規(guī)制度的尊重和維護，工資水平長期偏低導致的。由于民工短缺，很多企業(yè)無法正常開工，不同程度地影響了生產(chǎn)。可以毫不夸張地說，沒有農(nóng)民工的汗水就沒有沿海發(fā)達地區(qū)和大城市今天的發(fā)展局面。因為，在發(fā)達地區(qū)和大城市，是農(nóng)民工在為它們創(chuàng)造數(shù)以億計的GDP。這種狀況如果得不到根本改善，再度出現(xiàn)“民工荒”的可能仍然是非常大的。所以，不要簡單地說我國的勞動力是過剩的、廉價的，甚至因此對農(nóng)民工勞動權益的受損熟視無睹。

2　進城農(nóng)民市民化可以增加城市消費水平，擴大內(nèi)需。1998年至2002年，我國經(jīng)歷了一個較長時期的經(jīng)濟衰退，工業(yè)品在城市滯銷，表現(xiàn)出典型的結構過剩，其主要原因在于城市需求水平不足。以往我們在考察城市消費水平時僅以現(xiàn)有城市居民的消費水平為準，往往忽略了進城農(nóng)民的消費水平，或者說沒有充分挖掘這一部分群體的消費潛力。農(nóng)民工中90％在40歲以下，作為城市勞動力中最年輕的群體，農(nóng)民工不僅是生產(chǎn)主體而且是消費、儲蓄主體。如果農(nóng)民工消費能從農(nóng)村消費轉(zhuǎn)型為城市消費，那么他們的人均消費水平將提高1.8倍。此外，其對住房、醫(yī)療以及對城市基礎設施的需求，都將構成擴大內(nèi)需的強大動力。

(五)實現(xiàn)農(nóng)民工市民化是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長方式的關鍵

長期以來，我國偏向城市的戰(zhàn)略，在阻礙農(nóng)村人口自由、平等地向城市遷移的同時，也延緩了農(nóng)村經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。這種影響主要表現(xiàn)在兩個方面：

1　大量的鄉(xiāng)村勞動力滯留在農(nóng)業(yè)內(nèi)部，使我國農(nóng)業(yè)表現(xiàn)為一種超小型的經(jīng)營規(guī)模，以這種超小型經(jīng)營規(guī)模為主要經(jīng)營單位不僅無法讓農(nóng)民致富奔小康，同時也不能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)的互動發(fā)展，阻礙了整個經(jīng)濟發(fā)展的進程。由于進城農(nóng)民不能獲得城市戶籍和平等地成為城市公共產(chǎn)品的供給對象，他們即使多年

在城市工作和生活，但大部分仍保留在農(nóng)村的責任田，導致農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模長期處于一種超小型狀態(tài)。在耕地總面積不可能在短期內(nèi)有較大增長的情況下，鄉(xiāng)村勞動力平均耕地將維持在4畝左右，鄉(xiāng)村戶均耕地維持在8畝左右。這與農(nóng)業(yè)部課題組(2000)測算的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模相差懸殊。據(jù)該課題組測算，到“十五”末期，種植業(yè)需要的勞動力為1.68億人，如果按2000年耕地總面積19.51億畝計算，種植 業(yè)勞均耕地為11.61畝，以每戶兩個勞動力計算，戶均耕地為23.22畝。而世界發(fā)達國家的經(jīng)驗告訴我們，工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)的機械化、現(xiàn)代化是密切相連的。在工業(yè)化的進程中，農(nóng)村人口大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移，城市化得以迅速推進，而城市化的發(fā)展又進一步推動城市工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這又反過來加速城市化進程，農(nóng)村人口也更快地向城市轉(zhuǎn)移，在此基礎上，農(nóng)村耕地經(jīng)營規(guī)模開始擴大，農(nóng)業(yè)機械化、現(xiàn)代化得以實現(xiàn)。我國目前的情況是，農(nóng)村人口雖可進城務工經(jīng)商，但并未得到公正的待遇，這就一方面使城市化滯后于工業(yè)化和非農(nóng)化，城市經(jīng)濟發(fā)展受到影響；另一方面，又造成農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模長期保持在超小型狀態(tài)，農(nóng)業(yè)的機械化、現(xiàn)代化又受到阻礙。而且，這種狀況的出現(xiàn)是人為設置的不合理的制度造成的，是完全可以通過制度創(chuàng)新來加以改變的。這種超小型的土地經(jīng)營規(guī)模，在技術水平不能得到根本創(chuàng)新的條件下，實現(xiàn)農(nóng)民收入大幅度上升，徹底擺脫貧窮幾乎是不可能的。

2　由于大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移主要表現(xiàn)為一種兼業(yè)型轉(zhuǎn)移，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模長期保持著一種超小型狀態(tài)，在農(nóng)民人力資本十分有限的情況下，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率長期低下，目前，我國土地生產(chǎn)率已與發(fā)達國家相差不大，甚至比有些國家還高，但勞動生產(chǎn)率是所有國家最低的。我國谷物單產(chǎn)與發(fā)達國家中農(nóng)業(yè)大國的單產(chǎn)相近或更高，即土地生產(chǎn)率較高或者與發(fā)達國家相比差距不大，而我國的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率卻很低。例如，我國生產(chǎn)一噸稻米所投入的勞動為58個工作日，勞動力的價值占每噸稻米價值的31％，也就是說在稻米生產(chǎn)中每個工作日的價值為9元人民幣。而在美國的稻米生產(chǎn)中，每個工作日的價值為50美元。

三、實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的政策建議

(一)實施最嚴格的農(nóng)民工勞動權益保護制度

保護勞動者的勞動權益是任何政府必須應盡的義務和責任，因為勞動者在為自己創(chuàng)造工資價值的同時，為整個國家經(jīng)濟的增長與發(fā)展做出了貢獻。在我國，城市經(jīng)濟的繁榮與農(nóng)民工的辛勤勞動是密不可分的，但農(nóng)民工的勞動權益仍未得到切實有效的保障，盡管中央政府三令五申，但實際情況仍不容樂觀。因此，建立最嚴格的農(nóng)民工勞動權益保護制度迫在眉睫，具體內(nèi)容

1　通過立法建立農(nóng)民工最低工資保護制度。經(jīng)歷數(shù)百年市場經(jīng)濟發(fā)展的資本主義各國一律實行最低工資制度，且最低工資標準不斷提高，勞動者工資收入總額占到GDP的50％以上。在我國，目前有些地區(qū)和城市制定了最低工資標準，但真正執(zhí)行起來比較困難，因為最低工資標準往往要高于雇用單位支付的一般工資標準，這樣就可能遭到企業(yè)的抵制或變相壓低工資標準，而地方政府往往又出于地方利益的考慮而睜只眼閉只眼，最后政策在落實時就不了了之。因此，應將最低工資標準保護制度上升到法律高度，通過制定相關法律強制企業(yè)執(zhí)行，否則依法追究企業(yè)的法律責任，在全社會實行同工同酬，杜絕歧視性工資制度。

2　通過加大處罰力度確保企業(yè)不故意拖欠農(nóng)民工工資。目前雖說拖欠農(nóng)民22I資的狀況已有所好轉(zhuǎn)，但拖欠依然存在。究其原因，除了企業(yè)的信用缺失外，地方政府仍難脫干系。在收入最大化目標之下，一些地方黨政領導干部對農(nóng)民工權益存在不同程度的漠視，有的甚至以農(nóng)民工的廉價勞動作為本地方的資源優(yōu)勢。同時，我國立法對欠薪行為沒有形成一套強有力的制裁措施和制度。目前有關處理欠薪的法律依據(jù)主要有勞動法和《工資支付暫行條例》，但在認定上只有“無故拖欠”行為才被視為違法行為，在處罰上也多是由勞動行政部門責令改正，補發(fā)拖欠的工資，企業(yè)欠薪的“成本”很低。法律上對拖欠者的軟弱無疑放縱了更多的違法行為，從而使欠薪行為不僅有“理”而且有“利”，并呈蔓延勢頭。因此，地方政府應通過轉(zhuǎn)變政府職能，建立并認真執(zhí)行嚴格的拖欠工資處罰制度，確保拖欠行為不發(fā)生，或最大限度地少發(fā)生。

3.建立農(nóng)民工社會保障制度。目前我國大部分農(nóng)民工在工作單位不享有社會保障，主要原因是社會仍然將農(nóng)民工看作二等公民，對農(nóng)民工實行社會保障歧視，有的單位以故意縮短聘用時間等方式鉆政策的空子，不給農(nóng)民工辦理社會保障，以達到本單位減少成本的目的。有研究認為是農(nóng)民工自己對社會保障持冷淡態(tài)度，但農(nóng)民工之所以如此，主要原因在于他們沒有城市人的身份和地位，工資水平增長得不到保障，導致他們對未來的預期持悲觀態(tài)度，所以他們才對社會保障不熱衷，但并不是說他們不需要社會保障。因此，各級政府應該本著社會保障人人平等原則，將農(nóng)民工納入整個城市社會保障體系之中，當然，可以針對農(nóng)民工群體的特殊性建立有針對性的農(nóng)民工社會保障制度，待條件成熟后再與城市社會保障體系合并。

(二)為農(nóng)民工建造經(jīng)濟適用住房，使他們居有定所