導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇自然災(zāi)害房屋風(fēng)險普查，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

    2020年，吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳認(rèn)真落實省委、省政府和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于深入做好防震減災(zāi)工作的一系列指示精神，積極貫徹“預(yù)防為主，防、抗、避、救”相結(jié)合的抗震防災(zāi)工作方針，切實履行本部門抗震防災(zāi)管理職能，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)和工程建設(shè)領(lǐng)域的抗震防災(zāi)工作?，F(xiàn)就2020年抗震防災(zāi)工作總結(jié)如下：

一、2020年抗震防災(zāi)工作開展情況

（一）著力加強(qiáng)新建建筑工程抗震設(shè)防管理工作。

一是認(rèn)真貫徹《房屋建筑工程抗震設(shè)防管理規(guī)定》、《超限高層建筑工程抗震設(shè)防管理規(guī)定》等規(guī)章，依法履行監(jiān)督管理職責(zé)。指導(dǎo)全省各級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門加強(qiáng)對新建建筑工程的抗震設(shè)防質(zhì)量監(jiān)管。

二是加強(qiáng)超限建筑工程抗震設(shè)防監(jiān)管工作，嚴(yán)把超限工程審查關(guān)，有效提高了超限工程的抗震設(shè)計水平。同時加強(qiáng)監(jiān)管，對在工程設(shè)計、審查、監(jiān)管過程中存在漏報、瞞報、不報等違反超限工程申報規(guī)定的有關(guān)責(zé)任單位和個人，按照有關(guān)法律法規(guī)，給予嚴(yán)肅處理。

三是下發(fā)了《吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建筑工程抗震設(shè)防工作的通知》，督促各級建設(shè)主管部門進(jìn)一步提高對做好抗震設(shè)防工作重要性的認(rèn)識，切實增強(qiáng)抗震設(shè)防工作的緊迫感和責(zé)任感，扎實做好抗震設(shè)防工作。

（二）按照國務(wù)院和省政府要求配合相關(guān)部門開展“全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查”工作，按照省政府普查工作方案安排，配合牽頭單位做好普查試點工作。下發(fā)了《吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查技術(shù)網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)的通知》，組織各地區(qū)參與住建部開展的全國房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查技術(shù)網(wǎng)上培訓(xùn)，為全面開展調(diào)查做準(zhǔn)備。

（三）建立健全超限審批網(wǎng)上申報系統(tǒng)。下發(fā)了《吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于吉林省超限高層建筑工程抗震設(shè)防專項審查網(wǎng)上申報系統(tǒng)上線運行的通知》。超限高層建筑工程抗震設(shè)防審批網(wǎng)上申報系統(tǒng)依托施工圖聯(lián)審系統(tǒng)的技術(shù)手段，是全國第一個能夠?qū)崿F(xiàn)全部技術(shù)資料網(wǎng)上傳輸、網(wǎng)上審閱，全過程無實體圖紙的超限審批系統(tǒng)。不但節(jié)約環(huán)保并且減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高了審批效率。

（四）配合相關(guān)部門做好吉林省地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固工程相關(guān)工作。下發(fā)了《吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于做好吉林省地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固工程相關(guān)工作的通知》，要求各地住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要深刻認(rèn)識實施地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固工程的重大意義。切實增強(qiáng)抗震設(shè)防工作的緊迫感和政治責(zé)任感，加大工作力度，層層壓實責(zé)任，采取更為有效的措施，把工作抓緊抓實抓細(xì)，確保完成三年明顯見效的任務(wù)目標(biāo)。

二、2021年抗震防災(zāi)工作安排

一是繼續(xù)抓好新建建筑工程抗震防災(zāi)管理工作。把抗震防災(zāi)管理工作落實到建設(shè)管理的各個環(huán)節(jié)中，將新建建筑工程抗震設(shè)防監(jiān)管作為一項常態(tài)化工作抓緊抓好抓實。通過對超限工程的嚴(yán)格審查，使超限建筑既滿足使用性能要求又達(dá)到抗震設(shè)防要求。

二是繼續(xù)抓好地震應(yīng)急管理工作。積極按照省委、省政府相關(guān)要求，繼續(xù)貫徹“預(yù)防為主，防、抗、避、救相結(jié)合”的抗震防災(zāi)工作方針，做好職能范圍內(nèi)地震應(yīng)急管理工作。督促各地進(jìn)一步完善住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)地震應(yīng)急預(yù)案。

三是吉林省超限工程抗震專家委員換屆工作。第四屆專家委員會任期到2019年7月。為更好地貫徹落實有關(guān)超限工程抗震設(shè)防的相關(guān)規(guī)定，做好我省超限工程抗震管理工作，擬改選吉林省超限工程抗震專家委員。

四是配合牽頭單位開展地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固工作。按照省委、省政府的工作安排，指導(dǎo)督促各地區(qū)結(jié)合棚戶區(qū)改造、危房改造、老舊小區(qū)改造和農(nóng)村危房改造等工作，有計劃分步驟的推進(jìn)地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固工作。組織省內(nèi)專家提供專業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)支持。

五是按照建設(shè)部及省政府工作安排，協(xié)調(diào)各行業(yè)繼續(xù)做好全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查工作。

 

吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 

篇2

大多數(shù)情況下，自然災(zāi)害不以單一災(zāi)種出現(xiàn)，往往會以災(zāi)害鏈的形式存在，一種自然災(zāi)害會引發(fā)一系列的次生災(zāi)害現(xiàn)象，形成災(zāi)害鏈。常見的災(zāi)害鏈有4種，即臺風(fēng)-暴雨災(zāi)害鏈、寒潮災(zāi)害鏈、干旱災(zāi)害鏈和地震災(zāi)害鏈（史培軍，2002），因此，對致災(zāi)因子的監(jiān)測需要結(jié)合災(zāi)害鏈形成演化的特點，對致災(zāi)因子的強(qiáng)度、頻率、持續(xù)時間、區(qū)域范圍、起始速度、空間擴(kuò)展、重現(xiàn)期等指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測。承災(zāi)體包括自然資源和社會資源，監(jiān)測的目的是對人類、財產(chǎn)、資源等脆弱性進(jìn)行評估評價。災(zāi)情監(jiān)測指標(biāo)包括生命線、生產(chǎn)線、城鄉(xiāng)住房、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等損失破環(huán)情況，為人員受災(zāi)情況和災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失、災(zāi)害社會影響評估提供空間信息支撐。在以上基礎(chǔ)上，利用數(shù)據(jù)處理、信息挖掘、災(zāi)害模擬與仿真、災(zāi)害應(yīng)急監(jiān)測、空間數(shù)據(jù)管理和智能決策等技術(shù)，通過集成轉(zhuǎn)化空間數(shù)據(jù)應(yīng)用處理和服務(wù)的先進(jìn)成果，圍繞防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)不同階段的需求，開展自然災(zāi)害風(fēng)險評估、自然災(zāi)害災(zāi)情評估、恢復(fù)重建規(guī)劃與評估，開展災(zāi)害信息服務(wù)和決策支持。

1.2自然災(zāi)害監(jiān)測評估與空間數(shù)據(jù)需求

傳統(tǒng)的地面監(jiān)測在時效性和覆蓋面上局限性比較大，目前，衛(wèi)星遙感、航空遙感技術(shù)已經(jīng)進(jìn)入一個能動態(tài)、快速、多平臺、多時相、高分辨率地提供對地觀測數(shù)據(jù)的新階段。隨著遙感技術(shù)在重大自然災(zāi)害領(lǐng)域的應(yīng)用深度不斷擴(kuò)大和延伸，災(zāi)害管理對空間技術(shù)應(yīng)用的需求也日益迫切。從災(zāi)害管理周期角度分析，在災(zāi)害預(yù)警與風(fēng)險評估階段，利用空間數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)大范圍的災(zāi)害普查，以及對孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子、承災(zāi)體等災(zāi)害背景信息的提取與分析，開展災(zāi)害脆弱性評估評價，從而對災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險等級、災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)進(jìn)行劃分與評估，為減災(zāi)措施的制定提供依據(jù)；在災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)階段，利用空間數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)對災(zāi)情信息的動態(tài)監(jiān)測與評估，為開展必要的災(zāi)害應(yīng)急救助、災(zāi)害監(jiān)測、綜合評估，以及次生災(zāi)害的風(fēng)險預(yù)警提供重要的空間信息決策依據(jù)；在災(zāi)后恢復(fù)重建，以及減災(zāi)階段，空間數(shù)據(jù)能夠支持災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建規(guī)劃編制，并對恢復(fù)重建的進(jìn)度、效益、質(zhì)量進(jìn)行動態(tài)的監(jiān)測評估，為恢復(fù)重建，以及減災(zāi)設(shè)施建設(shè)的監(jiān)督提供準(zhǔn)確的決策依據(jù)。以2013年4月20日發(fā)生的四川省蘆山“4.20”7.0級強(qiáng)烈地震為例，空間信息技術(shù)在減災(zāi)救災(zāi)中發(fā)揮了不可替代的作用。地震發(fā)生后，由于地震造成災(zāi)區(qū)交通和通訊中斷，災(zāi)害管理部門迫切需要及時了解地震災(zāi)區(qū)的受災(zāi)情況，為災(zāi)害應(yīng)急救助工作提供直接的決策依據(jù)。在地震災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)階段，需要開展災(zāi)害應(yīng)急救助、災(zāi)害信息監(jiān)測、災(zāi)情綜合評估、次生災(zāi)害風(fēng)險預(yù)警等工作，包括衛(wèi)星、有人飛機(jī)、無人機(jī)在內(nèi)的航空遙感系統(tǒng)，及時地獲取到了地震災(zāi)區(qū)的災(zāi)情信息，為各項減災(zāi)救災(zāi)工作的順利開展，提供了客觀、科學(xué)、準(zhǔn)確的決策信息依據(jù)。圖2所示為利用重大自然災(zāi)害無人機(jī)合作機(jī)制獲取的高分辨率無人機(jī)影像制作的災(zāi)后雅安市蘆縣寶盛鄉(xiāng)房屋倒損、滑坡崩塌、道路損毀的監(jiān)測評估圖。

2空間數(shù)據(jù)資源分析

2.1國外遙感衛(wèi)星的發(fā)展

自從20世紀(jì)60年代人類進(jìn)入太空時代以來，衛(wèi)星遙感就成為觀察、分析、描述所居住地球環(huán)境的行之有效的手段。21世紀(jì)，隨著衛(wèi)星遙感技術(shù)的發(fā)展和日益廣泛的應(yīng)用，越來越多的國家進(jìn)入民用衛(wèi)星研制和運行的行列。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2006~2008年，全球已經(jīng)發(fā)射或計劃發(fā)射新的民用航天遙感衛(wèi)星系統(tǒng)就有18個，其中包括新一代高分辨率衛(wèi)星，這一領(lǐng)域的國際競爭與合作都在加強(qiáng)。由于空間技術(shù)得到世界各國的重視，全球主要發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家均發(fā)展了各自的遙感衛(wèi)星系列。目前，衛(wèi)星遙感技術(shù)的發(fā)展整體上呈現(xiàn)三大趨勢：一是衛(wèi)星系統(tǒng)由單一系列向星座組網(wǎng)發(fā)展，提高重訪周期和綜合觀察能力；二是衛(wèi)星傳感器由中高分辨率向高分辨率延伸，由單一角度觀測向多角度和立體測量跨越，由空間維向光譜維拓寬；三是衛(wèi)星定位精度不斷提高，遙感應(yīng)用由定性向精確定量化發(fā)展。

2.2中國遙感衛(wèi)星的發(fā)展

中國作為自然災(zāi)害種類較多、發(fā)生頻繁的國家之一，遙感技術(shù)已經(jīng)在防災(zāi)減災(zāi)中發(fā)揮著重要的作用。為加強(qiáng)我國自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警能力，提高自然災(zāi)害風(fēng)險管理、應(yīng)急管理和綜合評估水平，在不斷完善自然災(zāi)害監(jiān)測站網(wǎng)、災(zāi)情上報和統(tǒng)計核查系統(tǒng)建設(shè)的同時，更加重視對地觀測技術(shù)在國家防災(zāi)減災(zāi)中的科學(xué)、技術(shù)和應(yīng)用能力建設(shè)，目前已經(jīng)初步形成了由環(huán)境與災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報小衛(wèi)星星座、氣象衛(wèi)星、海洋衛(wèi)星、資源衛(wèi)星和航空遙感系統(tǒng)等構(gòu)成自然災(zāi)害空間基礎(chǔ)設(shè)施并建成了相應(yīng)的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，在應(yīng)對近些年來國內(nèi)外發(fā)生的多場重大自然災(zāi)害中發(fā)揮了不可替代的重要作用。

2.3防災(zāi)減災(zāi)空間數(shù)據(jù)資源分析

理論上，任何一個遙感衛(wèi)星系統(tǒng)都可以用于防災(zāi)減災(zāi)工作，能夠為防災(zāi)減災(zāi)提供服務(wù)的主要遙感衛(wèi)星系統(tǒng)包括光學(xué)遙感、微波遙感等幾種衛(wèi)星系統(tǒng)。目前，國內(nèi)外在軌運行的遙感衛(wèi)星包括高、中、低軌衛(wèi)星系列(星座)，最高空間分辨率達(dá)到0.41m，最短重訪周期達(dá)0.5d，可以用于災(zāi)害發(fā)生地區(qū)的災(zāi)情快速、精確提取和科學(xué)評估。國內(nèi)外在軌主要微波遙感衛(wèi)星覆蓋了X，C，L，S等頻率的多種極化模式，可以用于多云多雨多霧地區(qū)的快速成像、地面目標(biāo)識別和災(zāi)情損失評估等。航空遙感能以較短的反應(yīng)時間對特定區(qū)域進(jìn)行大范圍多次重復(fù)觀測，提供高時間、高空間、高光譜分辨率的遙感數(shù)據(jù)。在2008年汶川地震、2010年玉樹地震和舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害、2011年云南盈江縣地震、2012年的云南彝良地震及2013年的四川省蘆山“4.20”7.0級強(qiáng)烈地震中，民政部國家減災(zāi)中心利用最高分辨率達(dá)0.1m的航空影像對災(zāi)區(qū)的災(zāi)害范圍、基礎(chǔ)設(shè)施實物量、直接經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行了精細(xì)評估，對交通線擁堵、堰塞湖、滑坡泥石流、居民安置點分布與規(guī)劃、房屋恢復(fù)重建等情況進(jìn)行了監(jiān)測評估。

3重大自然災(zāi)害監(jiān)測評估的空間數(shù)據(jù)共享存在的問題

空間技術(shù)減災(zāi)涉及空間數(shù)據(jù)的獲取、傳輸、管理、應(yīng)用和服務(wù)等多個環(huán)節(jié)，空間數(shù)據(jù)獲取是前提，交換共享是保障，海量數(shù)據(jù)智能管理是基礎(chǔ)，集成應(yīng)用是核心，信息服務(wù)是目標(biāo)。事實上，我國空間基礎(chǔ)設(shè)施及其空間數(shù)據(jù)資源分布在多個不同的部門，由于體制機(jī)制等多種原因造成空間數(shù)據(jù)共享不暢，重大自然災(zāi)害應(yīng)急協(xié)同意識不強(qiáng)，使得空間數(shù)據(jù)的優(yōu)勢在提升國家防災(zāi)減災(zāi)能力過程中不能得到充分發(fā)揮。

3.1空間數(shù)據(jù)獲取缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

我國空間基礎(chǔ)設(shè)施及其空間數(shù)據(jù)資源分布在多個不同的部門，在自然災(zāi)害發(fā)生時，尤其是在重特大自然災(zāi)害發(fā)生時，各部門均能夠在災(zāi)害發(fā)生后第一時間充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢和能力，組織協(xié)調(diào)所擁有的空間數(shù)據(jù)獲取資源，對受災(zāi)地區(qū)進(jìn)行應(yīng)急觀測，快速獲取災(zāi)區(qū)空間數(shù)據(jù)。但是由于缺少以災(zāi)情和救災(zāi)工作為整體需求的國家空間數(shù)據(jù)應(yīng)急獲取任務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)，各部門所制定的應(yīng)急觀測任務(wù)存在大量冗余，導(dǎo)致應(yīng)急獲取得到的衛(wèi)星遙感和航空遙感數(shù)據(jù)在空間和時間覆蓋完備性上存在嚴(yán)重不足，一些災(zāi)區(qū)被大量重復(fù)觀測，一些災(zāi)區(qū)則缺少必要的應(yīng)急觀測數(shù)據(jù)，同時觀測時間上也難以保證必要的持續(xù)性、連貫性，不能滿足災(zāi)害全面系統(tǒng)評估在空間維度上災(zāi)區(qū)范圍全覆蓋和時間維度上災(zāi)害過程關(guān)鍵時段數(shù)據(jù)獲取的基本需求。

3.2空間數(shù)據(jù)共享缺乏機(jī)制保障

我國空間數(shù)據(jù)的獲取和生產(chǎn)正在大規(guī)模開展，國家、部門、地方和單位每天都在獲取和生產(chǎn)大量的空間數(shù)據(jù)和專題應(yīng)用產(chǎn)品，全國已經(jīng)建成多個大型空間數(shù)據(jù)庫。由于體制機(jī)制、部門利益、狹隘的政績觀、安全保密考慮和缺乏組織協(xié)調(diào)等多種原因，目前大多是各自為戰(zhàn)，許多數(shù)據(jù)庫只是限于本部門、本單位使用，重大自然災(zāi)害監(jiān)測與評估空間數(shù)據(jù)共享機(jī)制建設(shè)尚未形成，更難以達(dá)到多個系統(tǒng)之間的業(yè)務(wù)協(xié)同，導(dǎo)致一方面空間數(shù)據(jù)資源嚴(yán)重不足，難以滿足實際需要，另一方面重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，有限的空間數(shù)據(jù)資源大量閑置，不能得到充分利用，限制發(fā)揮其應(yīng)有的作用。于是，一個值得注意的現(xiàn)象是在重大自然災(zāi)害發(fā)生時，會出現(xiàn)多個部門根據(jù)自身所掌握的空間數(shù)據(jù)生產(chǎn)出的大量信息產(chǎn)品，基本上是互相模仿、低水平重復(fù)和災(zāi)區(qū)的局部信息反映，難以生產(chǎn)出具有綜合性、全面性和針對性的能夠體現(xiàn)高水平的專題信息產(chǎn)品。同時，空間數(shù)據(jù)共享機(jī)制建設(shè)和運行存在重災(zāi)時輕平時、重大災(zāi)輕小災(zāi)的現(xiàn)狀，嚴(yán)重地影響了包括災(zāi)害科學(xué)研究在內(nèi)的綜合減災(zāi)能力的提升。

3.3空間數(shù)據(jù)共享缺乏技術(shù)系統(tǒng)支撐

空間數(shù)據(jù)共享技術(shù)系統(tǒng)是指在計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下建立的用于空間數(shù)據(jù)接入、傳輸、交換、共享的分布式技術(shù)系統(tǒng)，橫向?qū)⑼粚蛹壍南嚓P(guān)部門數(shù)據(jù)獲取與共享系統(tǒng)互聯(lián)，縱向?qū)崿F(xiàn)國家到地方與部門業(yè)務(wù)相關(guān)的多層級數(shù)據(jù)獲取、分發(fā)和服務(wù)系統(tǒng)互通。空間數(shù)據(jù)共享需要技術(shù)系統(tǒng)作為支撐保障，然而，在國家防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域這樣的技術(shù)系統(tǒng)尚未形成，主要體現(xiàn)在跨部門的數(shù)據(jù)共享缺乏長效穩(wěn)定的數(shù)據(jù)共享鏈路，特別是軍民數(shù)據(jù)共享鏈路缺乏技術(shù)支撐，在應(yīng)對重大自然災(zāi)害時，在已經(jīng)建立的共享聯(lián)絡(luò)機(jī)制保障下，部門間數(shù)據(jù)共享交換仍以不同存儲介質(zhì)通過人員運送進(jìn)行，工作量大，時效性差。跨部門、跨層級的空間數(shù)據(jù)共享平臺尚未建立，盡管已經(jīng)建立了多個與防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)的技術(shù)支撐系統(tǒng)，相互之間從數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)接口、交換共享協(xié)議和系統(tǒng)間的連通性均存在較大差距，形成了一個個的封閉孤立技術(shù)系統(tǒng)，導(dǎo)致綜合利用多源空間數(shù)據(jù)開展應(yīng)急處置任務(wù)反應(yīng)速度慢，多系統(tǒng)的整體效益低下，嚴(yán)重地制約了空間數(shù)據(jù)的共享乃至防災(zāi)減災(zāi)工作有效的信息支撐保障。因此，迫切需要建立天地一體化的端到端的“一站式”防災(zāi)減災(zāi)空間數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)平臺，以滿足減災(zāi)與應(yīng)急工作的需求。

3.4空間數(shù)據(jù)應(yīng)用缺乏相互協(xié)同支持

防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域空間數(shù)據(jù)應(yīng)用需要在深入分析空間信息產(chǎn)品與服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，建立產(chǎn)品與服務(wù)體系，根據(jù)各部門在災(zāi)害管理中的職能定位，確定空間信息產(chǎn)品研制、生產(chǎn)和服務(wù)的任務(wù)分工，建立數(shù)據(jù)鏈、信息鏈和產(chǎn)品鏈，實現(xiàn)部門間相互支持、協(xié)同服務(wù)的工作模式。然而，這種工作模式的建立已經(jīng)在專家層面上有所研究和呼吁，但尚未在工作中實現(xiàn)，這也是造成空間信息服務(wù)低水平重復(fù)和服務(wù)不充分并存的主要原因之一。在《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2011~2015年)》中提出了實施“國家綜合減災(zāi)與風(fēng)險管理信息化建設(shè)工程”，正是基于這種現(xiàn)狀，計劃利用信息化手段和多種基礎(chǔ)信息資源，建立災(zāi)害管理及空間數(shù)據(jù)減災(zāi)應(yīng)用“系統(tǒng)的系統(tǒng)”和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)空間數(shù)據(jù)集成應(yīng)用能力，實現(xiàn)相關(guān)部門之間涉災(zāi)業(yè)務(wù)協(xié)同、資源共享和規(guī)模化應(yīng)用，提升自然災(zāi)害信息獲取、分析、研判、決策能力。

3.5空間數(shù)據(jù)共享缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是空間數(shù)據(jù)共享和協(xié)同應(yīng)用的軟環(huán)境保障。在基礎(chǔ)類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中，目前只有“地球空間數(shù)據(jù)交換格式”成為國家標(biāo)準(zhǔn)，但缺乏相應(yīng)的軟件工具，國內(nèi)使用還不普遍。一些重要的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，如空間元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、空間元數(shù)據(jù)系統(tǒng)運行規(guī)范、空間數(shù)據(jù)共享模型等還停留在方案設(shè)計階段，與真正成為國家標(biāo)準(zhǔn)還有相當(dāng)大的距離；一些重要的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，如空間信息系統(tǒng)軟件功能標(biāo)準(zhǔn)、空間數(shù)據(jù)傳送協(xié)議、空間互操作協(xié)議、空間信息查詢與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等尚未開始研究。在應(yīng)用類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中，尚未建立一個行業(yè)的空間信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)。在行業(yè)和工程標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中，也沒有建立空間信息系統(tǒng)軟件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、空間信息應(yīng)用工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、工程承擔(dān)單位資質(zhì)論證標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。

4解決途徑

4.1加強(qiáng)重大自然災(zāi)害空間數(shù)據(jù)共享統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

為加強(qiáng)空間數(shù)據(jù)共享，促進(jìn)重大自然災(zāi)害應(yīng)對空間信息服務(wù)能力，需要在不斷完善國家綜合防災(zāi)減災(zāi)管理體制的基礎(chǔ)上，圍繞各類自然災(zāi)害和災(zāi)害管理全過程信息支撐的重大需求，加強(qiáng)國家空間數(shù)據(jù)資源的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃，建立健全防災(zāi)減災(zāi)空間數(shù)據(jù)獲取與共享機(jī)制，不斷強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，明確和細(xì)化空間數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用各節(jié)點責(zé)任，固化和發(fā)展與國家防災(zāi)減災(zāi)工作機(jī)制相配套的空間數(shù)據(jù)共享運行流程和程序，確保機(jī)制落到實處。防災(zāi)減災(zāi)空間數(shù)據(jù)獲取與共享機(jī)制建設(shè)需要與時俱進(jìn)和不斷優(yōu)化，需要加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域空間數(shù)據(jù)獲取與服務(wù)全社會有序參與的社會動員能力，需要健全部門之間、區(qū)域之間、政府和企業(yè)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，最大限度避免以往一些機(jī)制存在的對接不暢、運行效率不高等問題。需要建立空間技術(shù)應(yīng)對重大自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，空間數(shù)據(jù)獲取、共享和應(yīng)用的各關(guān)聯(lián)單位建立應(yīng)急預(yù)案和響應(yīng)工作規(guī)程，注重應(yīng)急預(yù)案可操作性和可應(yīng)用性，注重各級預(yù)案有效銜接，形成應(yīng)急預(yù)案體系并定期開展演練，充分發(fā)揮各方力量，提高重大自然災(zāi)害應(yīng)急工作效果。

4.2加強(qiáng)重大自然災(zāi)害空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

充分利用互聯(lián)網(wǎng)和國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)重大自然災(zāi)害空間數(shù)據(jù)開放共享信息化建設(shè)，逐步實現(xiàn)安全互聯(lián)互通、資源共享公用和業(yè)務(wù)協(xié)同，深化空間數(shù)據(jù)信息資源的開發(fā)利用。充分利用國家正在建設(shè)的人口信息資源庫、法人單位信息資源庫、空間地理信息資源庫、宏觀經(jīng)濟(jì)信息資源庫和文化信息資源庫等，面向防災(zāi)減災(zāi)業(yè)務(wù)要求，加強(qiáng)空間數(shù)據(jù)與它們之間的集成應(yīng)用、融合應(yīng)用和綜合應(yīng)用，發(fā)展面向防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)用的空間分析模型庫、方法庫和決策支持系統(tǒng)，形成一批防災(zāi)減災(zāi)空間數(shù)據(jù)共享應(yīng)用信息系統(tǒng)和業(yè)務(wù)支撐系統(tǒng)，實現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨層級防災(zāi)減災(zāi)信息系統(tǒng)的協(xié)同互動和資源共享，提高對我國大城市、城市群、人口密集區(qū)和經(jīng)濟(jì)核心區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險調(diào)查與評估能力，提高城鄉(xiāng)區(qū)域和基層社區(qū)的空間信息服務(wù)能力，提高重大自然災(zāi)害的綜合防范和應(yīng)對能力，提升應(yīng)急救災(zāi)信息預(yù)測預(yù)警通報、綜合分析研判和決策指揮支持能力。加強(qiáng)自然災(zāi)害空間數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)對地觀測系統(tǒng)的天地統(tǒng)籌、地面應(yīng)用系統(tǒng)統(tǒng)籌，全面提升我國衛(wèi)星遙感和航空遙感數(shù)據(jù)資源的自主保障能力。完善自然災(zāi)害“天、地、現(xiàn)場”一體化立體監(jiān)測體系，提高綜合觀測、高分辨率觀測、應(yīng)急觀測能力，逐步建成國家統(tǒng)一的衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)接收和處理系統(tǒng)，構(gòu)建物理分散、邏輯集中、共享開放的遙感數(shù)據(jù)中心和共享服務(wù)平臺。加強(qiáng)衛(wèi)星遙感、通信廣播和導(dǎo)航定位基礎(chǔ)設(shè)施融合，提高信息傳輸與服務(wù)能力，縱向上實現(xiàn)多級平臺互聯(lián)互通與協(xié)同服務(wù)，橫向上連通各類用戶，實現(xiàn)便捷、及時的一站式空間數(shù)據(jù)共享服務(wù)。健全技術(shù)體系，完善服務(wù)能力，實現(xiàn)全天候、全天時、全球范圍的災(zāi)害監(jiān)測業(yè)務(wù)運行系統(tǒng)，形成為防災(zāi)減災(zāi)公共服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；涂沙掷m(xù)更新的空間信息產(chǎn)品與服務(wù)體系，提高跨部門協(xié)同的高層次空間數(shù)據(jù)綜合應(yīng)用服務(wù)水平。同時，要積極建立和利用空間技術(shù)減災(zāi)領(lǐng)域的各種國際合作機(jī)制，拓寬空間數(shù)據(jù)資源獲取渠道，在重大自然災(zāi)害應(yīng)急情況下共享盡可能多的實時衛(wèi)星數(shù)據(jù)。

4.3加強(qiáng)重大自然災(zāi)害空間數(shù)據(jù)共享軟環(huán)境建設(shè)

目前，國家在空間數(shù)據(jù)信息共享方面的法律法規(guī)建設(shè)相對滯后，法律法規(guī)體系不完備，關(guān)于對地觀測數(shù)據(jù)采集、共享、應(yīng)用等方面的立法工作仍處于研究論證階段，需要從國家戰(zhàn)略高度，根據(jù)空間基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)發(fā)展和空間數(shù)據(jù)開放共享的需要，建立適合我國國情的法律法規(guī)體系，完善和制定單項法律法規(guī)。在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)基本上都是由各部委牽頭制訂的單災(zāi)種法律法規(guī)，相關(guān)法律法規(guī)的銜接性較差，需要建立一部“總攬全局、立足綜合”的綜合減災(zāi)基本法，并將空間數(shù)據(jù)獲取與共享的相關(guān)規(guī)定納入其范疇。在空間數(shù)據(jù)共享政策方面，需要加強(qiáng)對空間數(shù)據(jù)共享過程中產(chǎn)權(quán)保護(hù)的政策創(chuàng)制，提高全社會對空間數(shù)據(jù)資源及其產(chǎn)品著作權(quán)的保護(hù)意識，明確空間數(shù)據(jù)信息的產(chǎn)權(quán)歸屬、產(chǎn)權(quán)的具體內(nèi)容、信息共享中的產(chǎn)權(quán)定位，以及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中的保密要求，防止出現(xiàn)盜版行為，保障空間數(shù)據(jù)獲取、生產(chǎn)和增值服務(wù)投資方獲得經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的權(quán)益。按照我國的著作權(quán)法，空間數(shù)據(jù)信息產(chǎn)品中存在的著作權(quán)包括發(fā)表權(quán)、署名權(quán)、修改權(quán)、保護(hù)作品完整權(quán)、復(fù)制權(quán)、發(fā)行權(quán)、出租權(quán)、展覽權(quán)、表演權(quán)、放映權(quán)、廣播權(quán)、信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)、攝制權(quán)、改編權(quán)、翻譯權(quán)、匯編權(quán)和應(yīng)當(dāng)由著作權(quán)人享有的其他權(quán)利。在數(shù)據(jù)政策方面，需要在平等無歧視原則下，制定關(guān)于空間數(shù)據(jù)獲取、原始數(shù)據(jù)共享、國產(chǎn)衛(wèi)星數(shù)據(jù)推廣、產(chǎn)品分類分級、增值產(chǎn)品服務(wù)、數(shù)據(jù)存檔、數(shù)據(jù)記錄、數(shù)據(jù)檢索、數(shù)據(jù)保密、數(shù)據(jù)分發(fā)、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)版權(quán)和許可、國際服務(wù)等方面的政策，并規(guī)定在重大自然災(zāi)害事件應(yīng)急期間，空間數(shù)據(jù)獲取管理單位應(yīng)該根據(jù)國家應(yīng)急工作實際需要，根據(jù)應(yīng)急等級確定優(yōu)先目標(biāo)區(qū)域，在保證時間指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)的前提下開展空間數(shù)據(jù)共享服務(wù)。

在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域空間數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系方面，需要加快多層次、多專題的數(shù)據(jù)與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定和完善，從國家層面強(qiáng)化部門、領(lǐng)域空間數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化，建立空間數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品、災(zāi)害監(jiān)測信息產(chǎn)品和災(zāi)害預(yù)報預(yù)警、模擬仿真、評估評價等專題產(chǎn)品，以及資源共享、互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)整合、網(wǎng)絡(luò)集成應(yīng)用等構(gòu)成的防災(zāi)減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，統(tǒng)一各級空間數(shù)據(jù)及其減災(zāi)專題產(chǎn)品的時空基準(zhǔn)、信息編碼、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)交換協(xié)議和元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，既要重視分類建立，也要重視綜合集成，形成行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國家標(biāo)準(zhǔn)，與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，促進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域空間數(shù)據(jù)共享、聯(lián)動更新、應(yīng)用集成和協(xié)同服務(wù)體制機(jī)制建設(shè)，保障防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域空間數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用和跨部門、跨地區(qū)網(wǎng)絡(luò)化信息系統(tǒng)的建設(shè)與運行。同時，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域空間技術(shù)應(yīng)用的人才培養(yǎng)、專業(yè)隊伍和機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)專業(yè)教育與科學(xué)普及、知識評估和知識更新并使之常態(tài)化、機(jī)制化，也是重大自然災(zāi)害空間數(shù)據(jù)共享軟環(huán)境建設(shè)的重要組成部分。

篇3

關(guān)鍵詞： 干旱災(zāi)害；風(fēng)險區(qū)劃

Key words： drought disasters；risk zoning

中圖分類號：S423 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）25-0323-04

0 引言

氣象災(zāi)害是制約社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。全球氣候變化大背景下一些極端天氣氣候事件的發(fā)生頻率增加，各種氣象災(zāi)害出現(xiàn)頻率增加，因而減輕氣象災(zāi)害造成的影響和損失是各級政府關(guān)心的問題，也是氣象部門面臨的一項重要任務(wù)。黨的十報告提出“加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，提高氣象、地質(zhì)、地震災(zāi)害防御能力”，新形勢下提高氣象防災(zāi)減災(zāi)能力，需要加快建立“監(jiān)測預(yù)警、預(yù)報服務(wù)、風(fēng)險評估、應(yīng)急處置、應(yīng)對防范、風(fēng)險管理”有機(jī)統(tǒng)一的氣象防災(zāi)減災(zāi)工作體系。氣象災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃工作可以為政府防災(zāi)減災(zāi)提供決策科技支撐，有效增加防抗災(zāi)害和應(yīng)對氣候變化的能力，從而最大限度地減少災(zāi)害造成的損失。為我縣氣象防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃利用、重大工程建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)等提供科技支撐。

干旱是涇陽縣境內(nèi)主要氣象災(zāi)害之一，1997年4月8日-9月10日長達(dá)156天期間。涇陽縣無一場透雨，較常年偏少78%，加之氣溫較常年偏高，蒸發(fā)偏多29%，日照偏多26%，使土壤水分損失加劇。全縣秋糧受旱11400.0公頃，嚴(yán)重受旱8933.3公頃，絕收5800.0公頃；2001年2月24日-4月19日54天降水5.5毫米，較常年同期偏少87%，4月25日-7月9日76天降水53.6毫米，較同期偏少65%。兩次干旱造成6666.7公頃小麥?zhǔn)芎担渲袊?yán)重受旱2666.7公頃，18000.0公頃玉米受旱，絕收3600.0公頃。為此，本文利用GIS作為工具，在收集相關(guān)數(shù)據(jù)，通過建立模型，對涇陽縣干旱災(zāi)害做風(fēng)險區(qū)劃，以期為氣象防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃利用、重大工程建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)等提供決策科技支撐。

1 研究區(qū)概況及數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況 涇陽縣位于陜西省“八百里秦川”的腹地，咸陽市南部，地勢西北高、東南低。境內(nèi)北部和西北部系嵯峨山、北仲山、西鳳山及黃土臺塬。中部為沖積平原，自西向東逐漸展寬降低，大部分海拔400米左右，地勢平坦。南部為黃土臺塬，位于涇河以南，塬面開闊?？偯娣e792平方千米，人口51萬。涇陽縣地處關(guān)中平原腹地。自然條件優(yōu)越，歷史悠久，風(fēng)光秀麗，素有“關(guān)中白菜心”之美稱。農(nóng)灌設(shè)施比較發(fā)達(dá)，糧食產(chǎn)量很高。涇河流過本縣，自王橋鎮(zhèn)謝家溝入境，張家山出谷，東南流至桃園村附近出境?？h內(nèi)河長77.3公里，流域面積634平方公里。年平均徑流量18.67億立方米。張家山谷口建有著名的涇惠渠引水樞紐，是涇陽縣地面灌溉的主要水源。縣域內(nèi)為八百里秦川沖積平原區(qū)，地勢地坦，水流平穩(wěn)，比降僅1%，土壤肥沃，宜于灌溉。

涇陽縣屬暖溫帶大陸性季風(fēng)氣候，四季冷暖、干濕分明。年平均氣溫13℃，冬季（1月）最冷為-20.8℃，夏季最熱（7月）為41.4℃。年均降水量548.7毫米，最多降水量829.7毫米，最少為349.2毫米。日照時數(shù)年平均為2195.2小時，最多（8月）為241.6小時，最少（2月）為146.2小時。無霜期年均213天。

1.2 數(shù)據(jù)來源 研究的氣象資料來源于涇陽縣氣象局，包括涇陽縣氣象站1961-2010年的日降水量數(shù)據(jù)、年高溫日數(shù)、年最高氣溫及區(qū)域站資料等；災(zāi)情資料為1984-2011年涇陽縣以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單元的干旱災(zāi)害普查數(shù)據(jù)（受災(zāi)人口、受災(zāi)面積、直接經(jīng)濟(jì)損失等）；社會經(jīng)濟(jì)資料包括以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單元的行政區(qū)年末人口（人）、土地面積（平方公里）、農(nóng)民年人均純收入（元）、年末耕地面積（公頃）、GDP（億元）、農(nóng)作物播種面積（公頃）、大牲畜年末存欄（萬頭）等數(shù)據(jù)以及有效灌溉面積（公頃）和旱澇保收面積（公頃）；地理信息數(shù)據(jù)：包括涇陽縣1：25萬數(shù)字高程（DEM）、土地利用資料、水系數(shù)據(jù)和植被數(shù)據(jù)等；防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)的數(shù)據(jù)資料包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急預(yù)案指標(biāo)、氣象預(yù)警信號能力、政府防災(zāi)減災(zāi)決策與組織實施水平等。

2 干旱災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃的技術(shù)方法及區(qū)劃因子

高慶華、黃崇福和趙阿興等學(xué)者從災(zāi)害學(xué)的角度出發(fā)研究認(rèn)為，自然災(zāi)害風(fēng)險是自然力作用于承災(zāi)體的結(jié)果，可以表示成災(zāi)害危險性、物理暴露敏感性、承災(zāi)體易損性和區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)能力的函數(shù)。根據(jù)自然災(zāi)害風(fēng)險的定義，氣象災(zāi)害風(fēng)險定義為災(zāi)害活動及其對自然環(huán)境系統(tǒng)、社會和經(jīng)濟(jì)造成的影響和危害的可能性，而不是氣象災(zāi)害本身。具體而言，是指某一時間內(nèi)、某一地區(qū)氣象災(zāi)害發(fā)生的可能、破壞損失、活動程度及對自然環(huán)境系統(tǒng)、社會和經(jīng)濟(jì)造成的影響和危害的可能性的大小。

借鑒相關(guān)學(xué)者研究思路，結(jié)合涇陽縣實際，本報告中基于災(zāi)損的氣象災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃主要是根據(jù)各地過去出現(xiàn)過的各地各類氣象災(zāi)害產(chǎn)生的損失的大小，計算各地災(zāi)害風(fēng)險度，然后將每個氣象災(zāi)害分成幾個等級，求它們的出現(xiàn)概率，再結(jié)合各地的物理暴露敏感性、承災(zāi)體易損性和區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)能力得到每個氣象災(zāi)害的風(fēng)險區(qū)劃結(jié)果。

2.1 干旱氣象災(zāi)害危險性 氣象災(zāi)害危險性指氣象災(zāi)害異常程度，主要是由氣象致災(zāi)因子活動規(guī)模（強(qiáng)度）和活動頻次（概率）決定的。一般致災(zāi)因子強(qiáng)度越大，頻次越高，氣象災(zāi)害所造成的破壞損失越嚴(yán)重，氣象災(zāi)害的風(fēng)險也越大。影響干旱災(zāi)害的致災(zāi)因子因素主要包括：旱災(zāi)規(guī)模、強(qiáng)度、頻率和影響范圍等。而這些因素變化的程度越大，旱災(zāi)對人類社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)造成破壞的可能性也就越大，造成的損失也就越嚴(yán)重，相應(yīng)地，災(zāi)害風(fēng)險就可能越高。反之，旱災(zāi)的風(fēng)險就越小。在災(zāi)害研究中，致災(zāi)因子的這種性質(zhì)，通常被描述為危險性，其高低通?？捎酶珊禐?zāi)害的變異強(qiáng)度和干旱災(zāi)害發(fā)生的概率來表達(dá)。

在ArcGIS中采用自然斷點分級法對各地市分五級將干旱災(zāi)害危險性進(jìn)行區(qū)劃，分別為低危險區(qū)、次低危險區(qū)、中等危險區(qū)、次高危險區(qū)和高危險區(qū)。

2.2 干旱災(zāi)害發(fā)生地的自然物理暴露敏感性 自然物理暴露敏感性指受到氣象災(zāi)害威脅的所在地區(qū)外部環(huán)境對災(zāi)害或損害的敏感程度。在同等強(qiáng)度的災(zāi)害情況下，敏感程度越高，氣象災(zāi)害所造成的破壞損失越嚴(yán)重，氣象災(zāi)害的風(fēng)險也越大。自然物理暴露是孕育災(zāi)害的溫床，自然物理暴露是指人類所處的自然地質(zhì)地理環(huán)境（又稱為孕災(zāi)環(huán)境），包括地形地勢、海拔高度、山川水系分布和地質(zhì)地貌等。

影響干旱災(zāi)害的自然物理暴露主要有以下幾點：地表水文因素（流域、水系、水位變化、地表濕潤度指數(shù)等）、土壤因素（土壤類型、質(zhì)地、田間持水量等）、地形地貌（海拔、高差、走向、形態(tài)等）和植被狀況（植被類型、覆蓋度、分布等）。自然物理暴露包含因素較多，各因素間關(guān)聯(lián)比較復(fù)雜，分析時應(yīng)綜合考慮。對于自然物理暴露的分析，采用植被覆蓋度、田間持水量和地表濕潤度指數(shù)三個因子為評價指標(biāo)。植被覆蓋度越大，物理暴露度也越弱；土壤田間持水量越大，物理暴露度越小；地表濕潤度指數(shù)越大的地區(qū)，物理暴露度越弱；三個指標(biāo)的變化都與旱災(zāi)的敏感性成反比。

在ArcGIS中采用自然斷點分級法分五級將物理暴露度敏感度進(jìn)行區(qū)劃，分別為低敏感區(qū)、次低敏感區(qū)、中等敏感區(qū)、次高敏感區(qū)和高敏感區(qū)。

2.3 干旱災(zāi)害的承災(zāi)體易損性 承災(zāi)體易損性指可能受到氣象災(zāi)害威脅的所有人員和財產(chǎn)的傷害或損失程度，如人員、牲畜、房屋、農(nóng)作物和城鎮(zhèn)生命線等。承災(zāi)體是災(zāi)害風(fēng)險作用的對象，是蒙受災(zāi)害的實體。潛在氣象災(zāi)害只有作用于相應(yīng)的對象（包括生命、財產(chǎn)和社會經(jīng)濟(jì)活動安全）時，才可能造成災(zāi)害，而存在危險性并不意味著災(zāi)害就一定會發(fā)生。一個地區(qū)人口和財產(chǎn)越集中，易損性越高，可能遭受潛在損失越大，氣象災(zāi)害風(fēng)險越大。

對于干旱災(zāi)害的承災(zāi)體易損性的分析，通過選取涇陽縣人口密度、人均GDP、農(nóng)民年人均純收入、有效灌溉面積比、地表濕潤指數(shù)和干旱災(zāi)情等評價指標(biāo)，構(gòu)成涇陽縣干旱氣象災(zāi)害易損性指標(biāo)體系，并采用模糊綜合評價法對涇陽縣各個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行干旱氣象災(zāi)害易損性評價與分析。

在ArcGIS中采用自然斷點分級法將承災(zāi)體易損性指數(shù)進(jìn)行區(qū)劃，分別為低易損性區(qū)、次低易損性區(qū)、中等易損性區(qū)、次高易損性區(qū)和高易損性區(qū)。

2.4 干旱災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)能力 區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)能力是指受災(zāi)區(qū)對氣象災(zāi)害的抵御和恢復(fù)程度，包括應(yīng)急管理能力、減災(zāi)投入資源準(zhǔn)備等各種用于防御和減輕干旱災(zāi)害的各種管理對策及措施，包括減災(zāi)投入、各種工程和非工程措施、資源準(zhǔn)備、管理能力等，表示受災(zāi)區(qū)在短期和長期內(nèi)能夠從災(zāi)害中恢復(fù)的程度。防災(zāi)減災(zāi)能力越高，資源設(shè)備先進(jìn)，管理措施得當(dāng)，管理能力強(qiáng)，可能遭受的潛在經(jīng)濟(jì)損失就越小，干旱災(zāi)害的風(fēng)險也就越小。

防災(zāi)減災(zāi)措施是人類社會、特別是風(fēng)險承擔(dān)者用來應(yīng)對災(zāi)害所采取的方針、政策、技術(shù)、方法和行動的總稱，一般分為工程性防減災(zāi)措施和非工程性防減災(zāi)措施兩類。非工程性防災(zāi)措施包括自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、政府防災(zāi)減災(zāi)決策和組織實施水平以及公眾的防災(zāi)意識和知識等幾個方面。

對于區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)能力的分析，采用財政支出、旱澇保收面積比和非工程性防減災(zāi)措施等，包括應(yīng)急預(yù)案指標(biāo)、氣象預(yù)警信號能力、政府防災(zāi)減災(zāi)決策等多個因子。

根據(jù)專家調(diào)查問卷，根據(jù)各災(zāi)種防災(zāi)減災(zāi)的特點，采用不同的因子，建立干旱災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)能力指數(shù)模型，在ArcGIS中采用自然斷點分級法將防災(zāi)減災(zāi)能力進(jìn)行區(qū)劃，分別為低防災(zāi)減災(zāi)能力區(qū)、次低防災(zāi)減災(zāi)能力區(qū)、中等防災(zāi)減災(zāi)能力區(qū)、次高防災(zāi)減災(zāi)能力區(qū)和高防災(zāi)減災(zāi)能力區(qū)。

2.5 干旱災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃 在災(zāi)害危險性、物理暴露敏感性、承災(zāi)體易損性、防災(zāi)減災(zāi)能力等因子進(jìn)行定量分析評價的基礎(chǔ)上，為了反映各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干旱災(zāi)害風(fēng)險分布的地區(qū)差異性，根據(jù)風(fēng)險度指數(shù)的大小，將風(fēng)險區(qū)劃分為若干個等級。然后根據(jù)災(zāi)害風(fēng)險評價指數(shù)法求干旱災(zāi)害風(fēng)險指數(shù)，具體計算公式為：

FDRI=wh×（VH）+we×（VE）+ws×（VS）+wr×（1-VR）

式中：FDRI為氣象災(zāi)害風(fēng)險指數(shù)，用于表示風(fēng)險程度，其值越大，則災(zāi)害風(fēng)險程度越大；VH、VE、VS、VR為分別表示風(fēng)險評價模型中歸一化的災(zāi)害危險性、物理暴露敏感性、承災(zāi)體的易損性和防災(zāi)減災(zāi)能力各評價因子指數(shù)；wh、we、ws、wr為各評價因子的權(quán)重。針對不同類氣象災(zāi)害，wh、we、ws、wr取值不同。通過專家問卷調(diào)查法（Delphi法），經(jīng)過對調(diào)查結(jié)果綜合分析，確定各個評價因子及指標(biāo)的權(quán)重。涇陽縣干旱災(zāi)害的精細(xì)化風(fēng)險區(qū)劃評估指標(biāo)權(quán)重詳見圖2。

在ArcGIS中采用自然斷點分級法分五級將干旱災(zāi)害風(fēng)險指數(shù)進(jìn)行區(qū)劃，分別為低風(fēng)險區(qū)、次低風(fēng)險區(qū)、中等風(fēng)險區(qū)、次高風(fēng)險區(qū)和高風(fēng)險區(qū)。

3 涇陽縣干旱災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃結(jié)果（圖3-8）

①從區(qū)劃結(jié)果來看，涇陽縣西北部大部分地區(qū)為干旱災(zāi)害中等及低危險區(qū)，其余大部分地區(qū)則為干旱災(zāi)害次高及高危險性區(qū)域；受海拔和植被分布影響，白王鎮(zhèn)東部、口鎮(zhèn)西部、王橋鎮(zhèn)大部、橋底鎮(zhèn)、中張鎮(zhèn)、太平鎮(zhèn)為干旱災(zāi)害次低及低敏感性區(qū)域，高莊鎮(zhèn)、崇文鄉(xiāng)、三渠鎮(zhèn)小部分則為高敏感性區(qū)域，其余部分為次高敏感性區(qū)域；受人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等的影響，涇陽縣大部為干旱災(zāi)害高易損性區(qū)域；更多受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和防災(zāi)減災(zāi)行政能力等影響，王橋鎮(zhèn)、云陽鎮(zhèn)、涇干鎮(zhèn)、永樂鎮(zhèn)為干旱災(zāi)害高防災(zāi)減災(zāi)能力區(qū)域，其余地區(qū)多為中等及以下防災(zāi)減災(zāi)能力區(qū)域。

②綜合以上因素的涇陽縣干旱災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃顯示，東部龍泉鄉(xiāng)、永樂鎮(zhèn)、崇文鄉(xiāng)、高莊鎮(zhèn)東部、三渠鎮(zhèn)南部為干旱災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)，白王鎮(zhèn)、口鎮(zhèn)、王橋鎮(zhèn)為干旱災(zāi)害次低及低風(fēng)險區(qū)，中部大部及其余地區(qū)則為中等及次高風(fēng)險區(qū)。

③影響區(qū)域干早災(zāi)害風(fēng)險的因素很多，而且有些數(shù)據(jù)資料不易獲取，所以要將干旱災(zāi)害風(fēng)險影響指標(biāo)完全定量化研究有很大的困難，并且有些指標(biāo)的歸類存在模糊性。隨著數(shù)據(jù)的易獲取性及處理技術(shù)的提高，在研究干早災(zāi)害風(fēng)險時，還應(yīng)該考慮不同的地形、不同的土壤類型及質(zhì)地、河流密度及緩沖區(qū)等指標(biāo)對成災(zāi)環(huán)境敏感性的影響，社會經(jīng)濟(jì)要素方面還應(yīng)該考慮當(dāng)?shù)氐墓喔葪l件、水利設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等指標(biāo)的影響。

④本文所建立的干旱災(zāi)害的社會屬性，即承災(zāi)體易損性和防災(zāi)減災(zāi)能力評估體系，是靜態(tài)分析的結(jié)果。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速騰飛，相應(yīng)的社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)也會發(fā)生相應(yīng)的變化，加之?dāng)?shù)據(jù)處理的技術(shù)會不斷提高，相應(yīng)的承災(zāi)體易損性和防災(zāi)減災(zāi)能力評估結(jié)果也會發(fā)生變化，這就需要對社會經(jīng)濟(jì)要素的變化規(guī)律和趨勢做出準(zhǔn)確的分析和預(yù)測，在此基礎(chǔ)上完成的風(fēng)險區(qū)劃才可以在未來相當(dāng)長的一段時期內(nèi)發(fā)揮其防旱減災(zāi)作用。

⑤盡管運用GIS建立指標(biāo)模型的方法進(jìn)行風(fēng)險評估及區(qū)劃具有一定的可行性，但為了更好使區(qū)劃結(jié)果為規(guī)劃所使用，必須進(jìn)一步調(diào)試和改進(jìn)干旱災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃的各種指標(biāo)及模型，如旱災(zāi)的致災(zāi)因子危險性、成災(zāi)環(huán)境敏感性、承災(zāi)體易損性和防災(zāi)減災(zāi)能力各因子和指標(biāo)如何使得其選取與量化具有更好的代表性，如何更合理將各因子和指標(biāo)及綜合風(fēng)險指數(shù)分等級等，從而使區(qū)劃結(jié)果更合理，更接近實際。

參考文獻(xiàn)：

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（一）自然災(zāi)害

我旗共發(fā)生以下自然災(zāi)害：一是由于有效降雨過少，致使全旗旱災(zāi)嚴(yán)重。全旗245嘎查村中，有195個受災(zāi)，重災(zāi)農(nóng)牧戶已達(dá)3.06萬戶、涉及11.3萬口人。全旗嚴(yán)重受災(zāi)農(nóng)作物面積56.4萬畝;全旗受災(zāi)草牧場1090萬畝。受災(zāi)飼料地61.5萬畝，有19.9萬畝人工草場被旱死。受災(zāi)大小畜達(dá)到159.4萬頭只。二是進(jìn)入汛期后全旗有8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、89個嘎查村遭受洪澇和冰雹災(zāi)害襲擊。受災(zāi)18970戶，65731人，受災(zāi)農(nóng)作物107820.5畝，其中絕收15000畝；倒塌房屋155戶，496間；損壞房屋158戶、440間；死亡牲畜7078頭（只）；直接經(jīng)濟(jì)損失4402.32萬元。其中農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失3452.97萬元。

（二）事故災(zāi)難

我旗安全生產(chǎn)形勢總體平穩(wěn)，未發(fā)生較大生產(chǎn)安全事故。全年共發(fā)生生產(chǎn)安全事故41起，死亡4人，與去年同期相比下降1起，下降了2.4%，死亡人數(shù)上升4人，去年同期未發(fā)生傷亡事故。其中工礦商貿(mào)企業(yè)事故4起，死亡4人。

（三）公共衛(wèi)生事件

我旗未發(fā)生公共衛(wèi)生事件。

（四）社會安全事件

全旗道路交通事故311起，死亡20人，傷201人，經(jīng)濟(jì)損失8.19萬元，較上年相比，事故起數(shù)下降8%，死亡人數(shù)下降4.8%，受傷人數(shù)上升2%，經(jīng)濟(jì)損失下降7.2%。13起，分別為村務(wù)管理，土地、林地、草牧場使用權(quán)、邊界糾紛，村委會選舉遺留問題及水庫移民資金使用等，較下降2.3%。各類突發(fā)公共事件均得到妥善處置，社會治安大局平穩(wěn)。

二、應(yīng)對工作總結(jié)評估

（一）加強(qiáng)應(yīng)急管理組織建設(shè)

旗委、旗政府高度重視應(yīng)急管理工作，將其作為安全穩(wěn)定的一項重要內(nèi)容擺上議事日程。一是成立了旗政府應(yīng)急管理辦公室。旗政府辦明確了一名副主任具體負(fù)責(zé)此項工作，并抽調(diào)專（兼）職工作人員，協(xié)調(diào)辦理應(yīng)急管理日常事務(wù)。旗公安、民政、衛(wèi)生、安監(jiān)、國土、教育、水務(wù)、農(nóng)牧業(yè)等部門明確承擔(dān)應(yīng)急管理工作的具體辦事機(jī)構(gòu)。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)。二是建立健全了管理制度。旗政府建立了領(lǐng)導(dǎo)帶班和值班制度，嚴(yán)格實行24小時值班。工作人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，熟悉預(yù)案內(nèi)容和管理規(guī)程，進(jìn)一步明確工作職責(zé)。

（二）加強(qiáng)應(yīng)急演練和隊伍建設(shè)

建立了以公安、消防、抗洪搶險、民兵預(yù)備役為應(yīng)急救援的骨干力量，進(jìn)一步加強(qiáng)地震、森林防火、衛(wèi)生、交通等專業(yè)救援隊伍建設(shè)，為有效處置突發(fā)公共事件奠定了良好的基礎(chǔ)。同時，相關(guān)部門舉辦各類培訓(xùn)，增強(qiáng)了應(yīng)急意識，提高了避險和應(yīng)急自救能力。

（三）做好突發(fā)公共事件的預(yù)防和處置

一是強(qiáng)化信息報送工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門按照要求，及時上報信息。二是建立風(fēng)險隱患排查責(zé)任制。定期組織力量開展風(fēng)險隱患普查工作，全面掌握本行政區(qū)域、本行業(yè)領(lǐng)域各類風(fēng)險隱患情況，建立分級、分類管理制度，層層落實責(zé)任制。

（四）廣泛開展應(yīng)急管理宣傳工作

一方面，利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒體宣傳應(yīng)急救援工作，增強(qiáng)公共安全意識、社會責(zé)任意識和自救、互救能力。另一方面，充分依靠各級領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)人員和廣大群眾，提高科學(xué)決策、科學(xué)指揮的能力，組織和動員人民群眾參與應(yīng)對突發(fā)公共事件。

三、存在的主要問題

（一）預(yù)案體系還不夠完善

預(yù)案體系尚不完備，一些部門尤其是工礦企業(yè)還沒有制定突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案；部分預(yù)案不夠規(guī)范，可操作性不強(qiáng)，存在著操作規(guī)程不完善等問題。

（二）工作基礎(chǔ)比較薄弱

建設(shè)專業(yè)化的應(yīng)急救援隊伍有待進(jìn)一步加強(qiáng)，專業(yè)救援與群眾自救相結(jié)合的救援體系有待進(jìn)一步建立和完善，應(yīng)急救援物資裝備保障能力建設(shè)有待強(qiáng)化，預(yù)案演練、應(yīng)急培訓(xùn)、宣傳教育等還沒有走上正?；?、規(guī)范化軌道。

四、下一步工作打算

（一）加強(qiáng)預(yù)案體系建設(shè)

繼續(xù)高度重視應(yīng)急預(yù)案的編制工作，注重提高預(yù)案質(zhì)量，不斷補(bǔ)充完善各類應(yīng)急預(yù)案，增強(qiáng)預(yù)案的科學(xué)性、可操作性和實用性。

（二）加強(qiáng)預(yù)案的宣傳、教育、培訓(xùn)和演練

圍繞重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，推進(jìn)應(yīng)急管理建設(shè)，開展應(yīng)急管理宣傳教育、人員培訓(xùn)、預(yù)案演練，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部指揮水平和管理人員、應(yīng)急救援的專業(yè)技能。加強(qiáng)應(yīng)急體系建設(shè)工作的督促檢查，確保各項工作規(guī)范運作，落實到位。重點加強(qiáng)對企業(yè)員工的宣傳、教育與培訓(xùn)工作，通過宣傳、教育與培訓(xùn)，讓企業(yè)各方面人員尤其是崗位操作人員了解預(yù)案內(nèi)容，懂得應(yīng)急程序，掌握相關(guān)知識，提高應(yīng)急能力。

（三）加大資金投入，促進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)

篇5

我國發(fā)展住房反向抵押貸款背景分析

我國發(fā)展反向抵押貸款的必要性。我國進(jìn)入老齡化社會。按國際通行的標(biāo)準(zhǔn),60歲以上的老年人口超過總?cè)丝诘?0%,或65歲以上的老年人口超過總?cè)丝诘?%,即可看作是人口老齡化社會。第5次全國人口普查結(jié)果顯示,2000年,我國60歲及以上的人口已達(dá)到1.32億人左右,占總?cè)丝诘?0.26%;65歲及以上的人口為8811萬人,占總?cè)丝诘?.96%。按國際標(biāo)準(zhǔn),我國從2000年開始正式進(jìn)入老齡化社會。近幾年來,老年人口占比高居不下。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)字顯示,2005年,60歲及以上和65歲及以上的人口占總?cè)丝诘谋壤^第5次全國人口普查時分別上升了0.76%和0.73%。根據(jù)全國老齡委辦公室2006年的《我國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》,2020年以前為快速老齡化階段,從2021年到2050年是加速老齡化階段,到2050年,我國老年人口總量將超過4億人,老齡化水平推進(jìn)到30%以上。我國是在尚未實現(xiàn)現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的情況下進(jìn)入老齡社會的。發(fā)達(dá)國家進(jìn)入老齡化社會時,人均國內(nèi)生產(chǎn)總值一般在5000至10000美元以上,我國目前人均國內(nèi)生產(chǎn)總值僅超過1000美元,給我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

現(xiàn)有基本養(yǎng)老保險制度不健全。1991年,我國開始養(yǎng)老保險制度的改革,十四屆三中全會明確提出建立企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度。經(jīng)過十幾年的建設(shè),新的社會養(yǎng)老保障制度初步形成,但一系列現(xiàn)實問題不容回避。目前的社會保險模式只是名義上的個人賬戶制度,實質(zhì)依然是現(xiàn)收現(xiàn)付制,社會養(yǎng)老保險金的實質(zhì)缺口很大。根據(jù)世界銀行2005年5月公布的數(shù)據(jù),按照目前的制度模式,2001年到2075年間,我國基本養(yǎng)老保險的收支缺口將高達(dá)9.15億元。我國基本養(yǎng)老保險水平較低,不足以保證老年人的生活水平。

家庭養(yǎng)老功能弱化。從20世紀(jì)70年代我國推行計劃生育政策以來,我國家庭從結(jié)構(gòu)復(fù)雜、規(guī)模龐大的傳統(tǒng)模式,向結(jié)構(gòu)簡單、規(guī)模較小的現(xiàn)代模式轉(zhuǎn)化,倒金字塔式“四二一”結(jié)構(gòu)的家庭所占比重越來越高。數(shù)據(jù)顯示,到2050年,每100名年輕人負(fù)擔(dān)的老人將達(dá)到49人,傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老模式很難承擔(dān)如此龐大的養(yǎng)老責(zé)任。

我國發(fā)展住房反向抵押貸款的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。經(jīng)過近二十年房地產(chǎn)市場的發(fā)展,我國擁有房產(chǎn)的家庭占比提高,第5次全國人口普查對住房的調(diào)查顯示,城市中擁有各種自由產(chǎn)權(quán)住房的家庭高達(dá)72%。由我國老齡科學(xué)研究中心組織的“我國城鄉(xiāng)老年人口狀況一次性調(diào)查”顯示,到2003年底,全國城鎮(zhèn)老年人家庭約有2000多萬戶,城鎮(zhèn)老年人家庭戶均住房面積為70.3平方米。按照房產(chǎn)均價2000元/平方米計算,老年人家庭擁有房產(chǎn)的財富價值達(dá)2.8萬億元。我國多年實行低收入、低消費的政策,絕大多數(shù)老年人并沒有多少積蓄,難以保證他們退休后的生活水平。但在我國福利住房制度改革階段,老年人往往以低于市場的價格獲得住房,從而成為“房子富人”。如果能夠盤活這批資產(chǎn),將在很大程度上解決我國老年人養(yǎng)老問題。近幾年來,我國金融市場和房地產(chǎn)市場也取得較快發(fā)展。商業(yè)銀行存款、國家外匯儲備、保險公司資產(chǎn)規(guī)模都持續(xù)大幅增長。2006年我國保險資金運用額約17883.3億元,比上年增長26.83%。隨著房地產(chǎn)市場的發(fā)展,北京、上海、廣州等城市的住房二級市場已經(jīng)全面啟動。據(jù)專家預(yù)測,今后幾年,北京等大城市的二手房交易量每年將以15%至20%的速度遞增。國內(nèi)金融市場和住房二級市場的逐步成熟,為發(fā)展住房反向抵押貸款提供了良好的市場基礎(chǔ)條件。但是,住房反向抵押貸款在我國還是全新的產(chǎn)品,距離真正投向國內(nèi)市場還有許多不確定性和阻礙因素。

缺少國家的政策支持。住房反向抵押貸款不僅是一個金融產(chǎn)品,更是具有明顯社會屬性的社會產(chǎn)品。住房反向抵押貸款的推出是為了解決社會養(yǎng)老問題,得到多數(shù)國家政府的支持。從各國經(jīng)驗來看,在發(fā)展初期政府進(jìn)行引導(dǎo)示范,提供資金發(fā)展公立的咨詢機(jī)構(gòu);積極開展政策宣傳、解釋工作,促進(jìn)潛在需求變成現(xiàn)實需求;制定稅收減免等優(yōu)惠政策,并通過保險或擔(dān)保等,降低市場風(fēng)險;出臺有關(guān)法律法規(guī),制定比較詳實的實施計劃,規(guī)范業(yè)務(wù)經(jīng)營行為,為業(yè)務(wù)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。目前,我國的政策導(dǎo)向不明朗,缺少相應(yīng)的法律法規(guī),政策變動和規(guī)劃變遷都會給住房反向抵押貸款的推出帶來不確定性。我國城市土地屬于國有,土地有償有限期使用,土地使用權(quán)實行批租制度,規(guī)劃用途為住宅的土地使用年限為70年,70年到期后地面附著物的計價和處置目前尚不明朗。盡管《物權(quán)法》已經(jīng)出臺,但對房地產(chǎn)的價值影響仍有不確定性因素,無形中加大了貸款機(jī)構(gòu)(保險人)的風(fēng)險。隨著城市的迅速發(fā)展,城市建設(shè)和重新規(guī)劃設(shè)計到路橋建設(shè)、城區(qū)改造,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的布局調(diào)整也會帶來搬遷,有關(guān)住宅拆遷補(bǔ)償?shù)恼咦呦蚝茈y預(yù)料。

市場風(fēng)險缺乏規(guī)避工具。鑒于稀缺資源土地的不可再生性,從長期來看,房地產(chǎn)的價值是上升的,雖然會有周期性的波動,應(yīng)該不會大幅度下降。實際上,房地產(chǎn)受到土地供給的限制,供求難以達(dá)到均衡容易形成泡沫,現(xiàn)實中房價暴跌的例子并不鮮見。由于房產(chǎn)是反向抵押貸款的惟一還款保證,房產(chǎn)價值的變化與反向抵押貸款的安全性和收益息相關(guān)。一旦對房產(chǎn)行情預(yù)測失準(zhǔn),房地產(chǎn)泡沫破裂的風(fēng)險就會轉(zhuǎn)嫁到反向抵押貸款提供機(jī)構(gòu),破壞性相當(dāng)大。美國等國家也是在規(guī)避市場風(fēng)險的法律法規(guī)及金融工具出現(xiàn)后,才獲得長足發(fā)展的。美國Finan-cialFreedom計劃通過證券化運作,把原來由貸款機(jī)構(gòu)獨家承擔(dān)的房產(chǎn)價格波動、利率變動等風(fēng)險分散給了眾多個人和機(jī)構(gòu)投資者,由大家共同承擔(dān),從而使貸款人的風(fēng)險程度大大下降。我國現(xiàn)行的金融環(huán)境缺少風(fēng)險分散機(jī)制,住房反向抵押貸款的風(fēng)險完全高度集中于提供商,不利于調(diào)動金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營該業(yè)務(wù)的主動性。

中介市場發(fā)展滯后。住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)的開辦涉及房地產(chǎn)評估、信息咨詢、法律等中介市場的發(fā)育。反向抵押貸款業(yè)務(wù)首先要求對申請貸款的房屋價值進(jìn)行評估,在保險合同結(jié)束時要通過中介結(jié)構(gòu)對房產(chǎn)進(jìn)行處置。評估的準(zhǔn)確性直接關(guān)系到貸款金額的大小以及貸款提供商的風(fēng)險水平。同時,通過房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)公司交易房產(chǎn)可以有效降低保險公司處置成本。我國房地產(chǎn)評估市場建立時間較短,評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)混亂,執(zhí)業(yè)人員整體素質(zhì)不高,市場管理不統(tǒng)一,評估程序不規(guī)范,評估結(jié)果不科學(xué)等,使得房產(chǎn)價值評估的準(zhǔn)確性受到質(zhì)疑,給住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)的推出造成不利影響。

傳統(tǒng)觀念的阻礙。我國的文化傳統(tǒng)和消費觀念與國外差別很大。西方國家崇尚獨立,子女長大成人后父母沒有義務(wù)給予經(jīng)濟(jì)幫助,很多人選擇將遺產(chǎn)捐贈給慈善機(jī)構(gòu)而不是留給子女,高額的遺產(chǎn)稅也強(qiáng)化了這種做法。而在我國,社會捐贈行為并不普遍,法律對成年子女對父母的贍養(yǎng)義務(wù)及遺產(chǎn)的繼承權(quán)有嚴(yán)格的規(guī)定,遺產(chǎn)稅目前尚未推出。在這種文化背景下,我國居民能否接受住房反向抵押貸款還需要驗證。

流動性風(fēng)險的防范。住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)在開辦時需要投入大量資金,在長達(dá)十幾年、數(shù)十年的時間內(nèi)需要持續(xù)向借款人支付貸款,資金回收卻要在房主死亡、永久性搬遷乃至出售房屋之后,在相當(dāng)長時間內(nèi)市場情況可能發(fā)生很大變化,支出的剛性和收入的不確定性,容易使貸款提供商的資金周轉(zhuǎn)陷入困境,出現(xiàn)嚴(yán)重的支付危機(jī),進(jìn)而引發(fā)流動性風(fēng)險。

我國發(fā)展住房反向抵押貸款前景分析

反向抵押貸款的組織模式選擇。住房反向抵押貸款的組織模式可以是完全市場模式、完全政府模式以及二者的兼顧。我國發(fā)展該項業(yè)務(wù)的模式應(yīng)該在政府主導(dǎo)下,充分發(fā)揮包括人壽保險和財產(chǎn)保險公司在內(nèi)的整個保險行業(yè)的優(yōu)勢,聯(lián)合商業(yè)銀行、房地產(chǎn)中介的力量,走政府模式與市場模式相結(jié)合的道路。住房反向抵押貸款模式承擔(dān)了社會管理的重要職能,具有促進(jìn)社會穩(wěn)定,推動和諧社會建設(shè)的重要作用,同時也承擔(dān)著較大的風(fēng)險,完全具有外部經(jīng)濟(jì)屬性,政府有責(zé)任支持該業(yè)務(wù)的發(fā)展。我國信用體系建設(shè)不健全,法制環(huán)境不完善,單純市場化運作容易出現(xiàn)問題。由于這項業(yè)務(wù)關(guān)系眾多老年人的切身利益,任何環(huán)節(jié)的失誤都會造成社會負(fù)面影響。開發(fā)該業(yè)務(wù)風(fēng)險較大,需要政府在稅收、資金來源等方面給與開辦機(jī)構(gòu)政策性鼓勵和扶持。從已經(jīng)推行該業(yè)務(wù)的國家來看,都經(jīng)歷了普及基礎(chǔ)知識、提供業(yè)務(wù)咨詢的重要階段。為增強(qiáng)居民的信心,這項工作離不開政府的介入。

反向抵押貸款的產(chǎn)業(yè)模式選擇盡管美國模式有其不可取代的優(yōu)勢,但在我國社會養(yǎng)老體系尚不健全的情況下,現(xiàn)階段很難采取這種完全以政府為主的模式,從國內(nèi)金融體系的建設(shè)來看,保險業(yè)在住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)上具有無可替代的優(yōu)勢。從住房反向抵押貸款產(chǎn)品性質(zhì)來看,主要包含了利率風(fēng)險、客戶長壽風(fēng)險、流動性風(fēng)險、市場風(fēng)險、道德風(fēng)險等。其中市場風(fēng)險(房地產(chǎn)價格波動風(fēng)險)屬于系統(tǒng)風(fēng)險,從國外經(jīng)驗來看,一般通過建立共同保險基金、政府擔(dān)保,或者通過資產(chǎn)證券化實現(xiàn)風(fēng)險的轉(zhuǎn)移或共擔(dān),無論由銀行或是保險公司承當(dāng)產(chǎn)品的提供商都無法最終化解該風(fēng)險,必須由政府提供政策支持,建立保險基金或?qū)崿F(xiàn)資產(chǎn)證券化,從而消除該風(fēng)險,這也是我國推行住房反向抵押貸款最大的障礙。剔除該風(fēng)險的影響,保險業(yè)在甄別利率風(fēng)險、客戶長壽風(fēng)險方面具有壽險精算技術(shù)優(yōu)勢。人壽保險公司在資產(chǎn)的配比方面,本來就以長期資產(chǎn)為主,因而流動風(fēng)險明顯低于銀行等其他金融機(jī)構(gòu),具有先天優(yōu)勢。道德風(fēng)險、逆選擇風(fēng)險則需要在具體產(chǎn)品設(shè)計中加強(qiáng)客戶選擇,建立激勵約束機(jī)制。發(fā)展住房反向抵押貸款保險業(yè)大有可為,充分表現(xiàn)保險業(yè)發(fā)揮社會管理職能、承擔(dān)社會責(zé)任的重要作用。

反向抵押貸款的經(jīng)營模式選擇。借鑒國外經(jīng)驗,我國住房反向抵押貸款可以采用以保險業(yè)為主或“銀保合作”模式。在以保險業(yè)為主的模式下,主要的做法是保險公司將已經(jīng)擁有房屋產(chǎn)權(quán)的老年投保人的房屋產(chǎn)權(quán)抵押,利用精算方法計算其每月可獲得的金額,直到貸款人亡故,保險公司將其抵押的房屋收回,進(jìn)行銷售,拍賣或出租。在“銀保合作”模式下,有兩種操作辦法:一是以保險公司為主設(shè)計年金產(chǎn)品,銀行將貸款用于購買這種產(chǎn)品,保險公司負(fù)責(zé)向客戶定期發(fā)放年金;二是借款者首先將住宅抵押給銀行,銀行跟借款人商定反抵押貸款的期限(如10年)并每月向借款人發(fā)放月付款,同時銀行每月向保險公司支付一定的保金投保用于購買延期年金。如果達(dá)到期限,借款人還健在,其后的月付款由保險公司支付;如借款人去世,銀行可將房產(chǎn)回收,然后通過房產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置。以保險業(yè)為主模式的主要優(yōu)點可以使保險公司的精算技術(shù)力量、經(jīng)營養(yǎng)老金的業(yè)務(wù)優(yōu)勢、豐富的理賠經(jīng)驗以及保險公司的資產(chǎn)配置特點得到充分發(fā)揮。但是,開展此業(yè)務(wù)需要在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)提供大量的資金,特別是在業(yè)務(wù)開展的開始幾年之內(nèi),現(xiàn)金流出會非常大,而沒有任何的現(xiàn)金流入,加上該業(yè)務(wù)具有的非贏利屬性,如果沒有政府相關(guān)政策的支持,保險公司獨自開展此業(yè)務(wù)將面臨較大的資金壓力及盈利壓力。在“銀保合作”模式下,一方面,商業(yè)銀行擁有大量的資金,財力雄厚,能夠滿足反抵押貸款的啟動預(yù)算,結(jié)合壽險公司在產(chǎn)品設(shè)計、定價等方面的優(yōu)勢,使得該模式比僅由保險公司或商業(yè)銀行單獨開展反抵押貸款業(yè)務(wù)具有明顯的優(yōu)勢。在銀行提供大量啟動資金的情況下,銀行面臨的風(fēng)險狀況要比保險公司的風(fēng)險要高,這有助于減輕保險公司的資金壓力。另一方面,由于“銀保合作”模式涉及銀行和保險兩家金融機(jī)構(gòu),在制度的設(shè)計中要考慮合理的利益分配,以便調(diào)動兩家機(jī)構(gòu)的積極性。我國現(xiàn)實行分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管體制,反抵押貸款業(yè)務(wù)的監(jiān)管對監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出了更高的要求。

保險產(chǎn)品創(chuàng)新。年金保險產(chǎn)品。年金保險產(chǎn)品由人壽保險公司提供,根據(jù)客戶的不同需求,在具體設(shè)計中可以采取靈活的年金支付方式,包括等值、遞增或遞減式年金、通貨膨脹率掛鉤式年金。還可以推行信用額度產(chǎn)品,即投保人可以獲得一個固定的信用額度,在每次限額內(nèi)可以靈活取用;也可采用信貸額度與一固定時間內(nèi)分期等值年金相結(jié)合的方式,其中信貸額度中未使用的額度將按與貸款利率相同的利率隨著時間而增長。在確定借款者的領(lǐng)取金額時,可以考慮只對房產(chǎn)全部價值的一部分提供貸款,以減少未來房產(chǎn)價值變化的不確定性對保險公司的影響,特別是未來房地產(chǎn)市場整體低迷時該業(yè)務(wù)對保險公司的不良影響,這樣做亦可從一定程度上降低房產(chǎn)的維護(hù)風(fēng)險。同時,所設(shè)計的產(chǎn)品可以考慮一套允許養(yǎng)老者“贖回”的辦法,在不損害保險公司利益的前提下,為投保者留下一個隨時可以退出的通道。

在設(shè)計年金產(chǎn)品之初要考慮到投保人可能會在未來贖回房產(chǎn),保險公司應(yīng)該在要求投保人償還全部給付金本息之外,還可要求投保人按預(yù)定的某一比例對保險人進(jìn)行補(bǔ)償,“贖回”視同于投保人清償了曾以房產(chǎn)權(quán)抵押向保險公司借的一種高息貸款。借款人亡故后,保險公司還可以給予其子女以購買這套房屋的優(yōu)先權(quán)。當(dāng)然其價格要由房屋的所有者———保險公司來提出,這有助于滿足我國有些老年人希望身后讓其子女繼續(xù)擁有這套房屋的愿望。反向抵押貸款保證保險。為預(yù)防老年人居住的房屋因火災(zāi)、爆炸、自然災(zāi)害等事故損失,房屋價值減少,導(dǎo)致老年房主到期不能履行或不能完全履行反向抵押借款合同約定的房屋交付責(zé)任,由財產(chǎn)保險公司開發(fā)反向抵押貸款保證保險,承擔(dān)事故發(fā)生時被保險人應(yīng)承擔(dān)的全部或部分還貸責(zé)任,保障貸款人或年金保險人已發(fā)放的貸款額度不受損失。房屋保險。由財產(chǎn)保險公司提供的保障老年房主的財產(chǎn)安全的家庭財產(chǎn)保險。反向抵押貸款保證保險在實際中保障的是年金保險人的利益,而房屋保險則是保障老年人的利益,當(dāng)其賴以生活的房屋遭受火災(zāi)、爆炸、自然災(zāi)害等事故導(dǎo)致?lián)p失,保險人負(fù)責(zé)賠償超過還貸責(zé)任部分的財產(chǎn)損失。利率保險。對未來的利率走向,往往很難給與預(yù)期。這就需要對利率實施相應(yīng)的保險,以對可能發(fā)生的利率的增減變化,并對由此帶來的收益或損失,能夠建立一種在借款人和保險公司之間的收益分享或損失共擔(dān)的新機(jī)制。

篇6

改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵是要引進(jìn)新的生產(chǎn)要素，而貧困農(nóng)戶缺乏引進(jìn)新要素的資金，所以信貸是扶貧工作中的重要力量。但金融機(jī)構(gòu)出于控制風(fēng)險、降低成本、增加利潤的權(quán)衡，在擴(kuò)大機(jī)構(gòu)種類與服務(wù)范圍的同時，將一些農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)的分支機(jī)構(gòu)紛紛關(guān)閉，并排斥了對一些低收入人群的服務(wù)，從而造成了這些相對落后地區(qū)缺少金融機(jī)構(gòu)、貧困人群缺少金融服務(wù)［1］。所以，單純依靠增加農(nóng)村信貸投入或設(shè)立新的金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點而不考慮分配效率，也無助于改善農(nóng)村信貸排斥程度［2］。目前，貧困戶可供抵押的資產(chǎn)和擔(dān)保資源都少于普通農(nóng)戶，因而對貧困戶信貸排斥的研究更是當(dāng)務(wù)之急。本文以河南省淮陽縣為例，運用普查數(shù)據(jù)，從基層信貸員的視角列出了四個導(dǎo)致貧困戶貸款被排斥的信用特征，并針對這些原因探索緩解信貸排斥的路徑。

一、金融服務(wù)貧困戶的現(xiàn)狀

中國人民銀行周口市中心支行、淮陽縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社對淮陽縣建檔立卡的戶主情況、信貸需求進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，貧困戶基本金融服務(wù)得到滿足，但信貸排斥現(xiàn)象仍然突出，對于建檔立卡貧困戶的信貸支持仍然薄弱。

(一)金融基礎(chǔ)設(shè)施較好，貧困戶存在“自我排斥”現(xiàn)象

淮陽縣共有18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)域，有銀行機(jī)構(gòu)網(wǎng)點77個，助農(nóng)取款服務(wù)點217個，全縣共布放ATM機(jī)204臺、POS機(jī)2298具，手機(jī)銀行賬戶36萬多戶，網(wǎng)上銀行開戶2012萬戶。其中，ATM布放達(dá)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋100%，助農(nóng)取款服務(wù)點行政村覆蓋率24%，已經(jīng)消滅了金融服務(wù)村級空白。貧困戶可在最近距離不超過2公里的范圍內(nèi)辦理取款、現(xiàn)金匯款、轉(zhuǎn)賬匯款、繳費等業(yè)務(wù)，可以說現(xiàn)代支付結(jié)算服務(wù)網(wǎng)已覆蓋該縣全部貧困人口。但是，把現(xiàn)代的支付結(jié)算手段送到貧困人口身邊并不意味著其能享受到金融基礎(chǔ)設(shè)施的便利，調(diào)查發(fā)現(xiàn)貧困人口存在“自我排斥”現(xiàn)象。農(nóng)村地區(qū)居民，特別是貧困人口長期以來依賴現(xiàn)金支付，習(xí)慣于“錢貨兩清”的傳統(tǒng)觀念，對銀行卡等不能直觀反映交易明細(xì)的支付手段接受度不高。據(jù)調(diào)查，72%的貧困戶戶主不了解或不敢使用銀行卡的轉(zhuǎn)賬、消費等功能，只是單一地把它看成一個存取款工具，對電話銀行、網(wǎng)上銀行、移動支付等支付方式更是感到陌生。

(二)貧困戶貸款比例偏低，正規(guī)信貸存在“馬太效應(yīng)”

目前，銀行傾向于以現(xiàn)有資產(chǎn)抵押為主要風(fēng)險防范措施，而貧困戶缺乏相應(yīng)的資產(chǎn)，所以貸款困難。中國人民銀行鄭州中心支行以正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款為例對河南省做了調(diào)查，結(jié)果顯示，物資資產(chǎn)在10000元以下的家庭獲得貸款的戶數(shù)為0戶，物資資產(chǎn)在50000元以下的家庭獲得貸款的戶數(shù)為15戶，物資資產(chǎn)在100000元以下的家庭獲得貸款的戶數(shù)為54戶，物資資產(chǎn)在200000元以下的家庭獲得貸款的戶數(shù)為98戶。這充分說明隨著農(nóng)村家庭物資資產(chǎn)的增多，其獲得貸款的可能性就越大，而缺少物資資本的貧困家庭很難獲得貸款支持。本文的調(diào)查顯示，貧困戶有較強(qiáng)信貸需求，其中22．51%的貧困戶有利用信貸資金發(fā)展項目的意向;11．35%的貧困戶上了脫貧生產(chǎn)項目，并從非正規(guī)金融渠道(親朋間的互助借貸、高利貸等)借入資金;5．59%的貧困戶向信貸員進(jìn)行了咨詢或提交了信貸申請。但信貸的滿足率并不令人樂觀，數(shù)據(jù)顯示，貧困戶獲得貸款的比例僅為1．87%，比該縣普通農(nóng)戶獲得貸款的比例低2．35個百分點。本來就缺乏資金的貧困戶獲得貸款的比例嚴(yán)重低于一般農(nóng)戶，本文推測正規(guī)信貸的“馬太效應(yīng)”將會進(jìn)一步顯現(xiàn)。

(三)貧困戶授信空間狹窄，金融機(jī)構(gòu)介入

困難貧困戶在經(jīng)濟(jì)上處于相對弱勢，從事的主要是農(nóng)業(yè)這個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，脫貧致富項目一般規(guī)模較小，所以無論從可抵押財產(chǎn)或未來現(xiàn)金流來考量，其潛在可授信空間都十分有限。本文的調(diào)查顯示，淮陽縣有信貸需求的普通農(nóng)戶平均貸款期望額度為13．74萬元，而有信貸需求的貧困農(nóng)戶平均貸款期望額度僅有5．53萬元。盡管扶貧的意識提高了，金融機(jī)構(gòu)也試圖做到應(yīng)貸盡貸，但受信貸準(zhǔn)入條件、抵押品價值等多重因素制約，淮陽縣農(nóng)村信用社通過普查，僅僅為337戶貧困戶授信1282萬元。在缺乏政府擔(dān)?；虮ｋU介入的情況下，基層信貸員普遍認(rèn)為貧困戶貸款風(fēng)險大，金融機(jī)構(gòu)介入困難。

(四)貸款質(zhì)量劣于一般農(nóng)戶貸款，金融機(jī)構(gòu)懼貸

為解決貧困戶的融資難題，政府和監(jiān)管部門動員金融機(jī)構(gòu)發(fā)動了一輪又一輪的貸款集中營銷、銀農(nóng)對接、信貸產(chǎn)品創(chuàng)新等活動，但貸款不良率居高不下的問題始終沒有得到解決。本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，被調(diào)查的貧困戶貸款不良率為27．80%，逾期貸款比率為2．24%，分別比普通農(nóng)戶的對應(yīng)指標(biāo)高16．77和1．08個百分點。貧困戶貸款質(zhì)量較差的原因主要有以下幾點:一是部分貧困戶習(xí)慣于享受財政“給予式”錢物支持，存在“等、靠、要”的思想，將建立在信用基礎(chǔ)上的貸款，特別是優(yōu)惠貸款混同于國家補(bǔ)貼，還本付息意識不強(qiáng)。二是金融機(jī)構(gòu)缺乏必要的抓手。貧困戶一般缺少易處置的抵押資產(chǎn)，即使違約金融機(jī)構(gòu)也缺少相應(yīng)的風(fēng)險救濟(jì)措施。貧困戶的主要財產(chǎn)是房屋和土地經(jīng)營權(quán)，但貧困地區(qū)土地、農(nóng)房流轉(zhuǎn)、交易市場尚未得到培育和發(fā)展，甚至還存在法律障礙，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)介入貧困戶時缺乏必要的風(fēng)險屏障。三是保險分散轉(zhuǎn)移機(jī)制不健全。豫東屬于農(nóng)業(yè)災(zāi)害多發(fā)區(qū)域，一旦發(fā)生水旱風(fēng)雹災(zāi)害就會陷入血本無歸的地步，貸款的貧困戶即使有較強(qiáng)還款意愿，也會力不從心。本文對周口市的調(diào)查顯示，貧困戶對保險的認(rèn)知存在盲區(qū)，雖然有政府補(bǔ)貼，參加農(nóng)業(yè)保險的不足30%。如此高的不良率使金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了懼貸思想，強(qiáng)烈要求政府采取措施分散銀行信貸風(fēng)險。

二、信貸員視角下貧困戶的信用特征

(一)戶主年齡

在60歲以上在信貸員所列“不符合信貸條件”的貧困戶中，戶主年齡超過60歲的占比高達(dá)66．65%，老年貧困已成為貧困的首要原因。從全國來看，幾乎所有的銀行對貸款者年齡都作了一定的限制，大多數(shù)銀行規(guī)定申請人年齡加還款年限不得超過60周歲，部分銀行對借款人年齡控制在65周歲。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，這主要是因為大多數(shù)老年人缺乏穩(wěn)定收入，面臨健康風(fēng)險，還款能力相對較弱，如果銀行給他們放貸，形成不良債務(wù)的風(fēng)險較大［3］。目前，淮陽縣的金融機(jī)構(gòu)也把不超過60歲列為貸款的必要條件，年長的貧困戶戶主從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)求貸無門。由于失去信貸支持，60歲以上的貧困戶脫貧致富的路上缺少引進(jìn)新技術(shù)、新要素的資金支撐。從淮陽縣的實際情況來看，農(nóng)村青壯年勞動力呈加速流出態(tài)勢，從事農(nóng)業(yè)的老年人口比重逐年增加，導(dǎo)致金融支持農(nóng)業(yè)的整體效果弱化

。(二)人戶分離

人戶分離是指戶籍仍在原籍但全家或主要勞動力常年在外地的現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，在人口大規(guī)模流動的背景下，淮陽縣貧困戶人戶分離現(xiàn)象也日漸突出，占比14．85%。在人戶分離狀態(tài)下，貧困戶要想從戶籍所在地貸款，必須由戶籍所在地的金融機(jī)構(gòu)赴開展項目的地方進(jìn)行調(diào)查。金融機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)距離提供服務(wù)產(chǎn)生的費用會向貧困戶全部或部分轉(zhuǎn)嫁，導(dǎo)致貧困戶無力承受。而本文的調(diào)查顯示，貧困戶戶主或主要勞動力在外務(wù)工的占52．56%，初中以下文化程度的占90．21%，說明距離、溝通能力很可能會成為他們在戶籍所在地貸款的雙重“攔路虎”。另一方面，貧困戶缺乏遠(yuǎn)距離與金融機(jī)構(gòu)溝通的能力，所以信貸員一般直接把其列為“不符合信貸支持條件”的客戶。當(dāng)然，理論上講，貧困人員也可以在務(wù)工或擬創(chuàng)業(yè)地獲得貸款，但由于戶籍不在當(dāng)?shù)兀枰浞值牡盅夯驌?dān)保，其信貸需求被排除在外。

(三)身心不健全

部分貧困戶經(jīng)濟(jì)條件差的一個重要原因是戶主身體或精神方面不健全，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力上處于弱勢，獲得信貸資源的能力更加不足。調(diào)查顯示，有7．33%的貧困戶戶主身心不健全，收入來源狹窄，同時治療身心疾病又需要大量資金，在貸款終身責(zé)任制情形下，基層信貸員拒貸行為更加明顯。以創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款為例，雖然淮陽縣把殘疾人列為重要支持目標(biāo)，但是金融機(jī)構(gòu)往往按照貸款人的償還能力進(jìn)行授信，貧困主體受惠面有限。據(jù)統(tǒng)計，周口市2016年發(fā)放創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款5．69億元，扶持6320人自主創(chuàng)業(yè)，但本文抽查數(shù)據(jù)顯示，殘疾人獲得信貸支持的不足總支持人數(shù)的1%。再如，扶貧貼息到戶貸款是我國一項重要惠民扶貧政策，但大部分貧困戶發(fā)展能力不足，很難滿足銀行貸款的基本條件，因而只能望“貸”興嘆。同時，貧困戶能參與經(jīng)營或務(wù)工新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資金匱乏，難以壯大。如果能設(shè)計適當(dāng)?shù)睦媛?lián)結(jié)機(jī)制，讓貧困農(nóng)戶貸款入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，幫助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體解決資金問題，再由其帶動農(nóng)戶發(fā)展(例如提供種樣技術(shù)并包銷產(chǎn)品、簽訂務(wù)工合同等)，則可以解決這部分自我發(fā)展能力偏弱的貧困戶人口的脫貧問題。

(四)征信記錄有瑕疵

《個人貸款管理暫行辦法》規(guī)定，借款人須信用狀況良好，無重大不良信用記錄。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，淮陽縣不符合信貸條件的貧困戶中征信記錄有瑕疵的占1．47%。進(jìn)一步調(diào)查顯示，有信用瑕疵的近一半是因為疏忽或農(nóng)活耽擱，未按時、足額還清貸款本息。經(jīng)催收后雖結(jié)清了貸款本息，但仍形成了不良記錄。另一部分是，貸款發(fā)展項目時，遇到了自然災(zāi)害，又未參加農(nóng)業(yè)保險，導(dǎo)致無力償還貸款本息，逾期信息進(jìn)入了征信記錄。即使從親朋好友處借錢歸還貸款，不良信用記錄仍將繼續(xù)保留5年才能刪除，5年后方可重新獲得借款。若不能償還銀行貸款，征信逾期記錄將終身伴隨，他們將從此無法重新獲得新的貸款。

三、緩解貧困戶信貸排斥的途徑

(一)加強(qiáng)貧困地區(qū)信用環(huán)境建設(shè)，優(yōu)化扶貧金融環(huán)境

一是廣泛開展信貸、征信知識宣傳，強(qiáng)化金融意識和信用意識，消除“自我排斥”。本文的調(diào)查顯示淮陽縣雖然推出了“惠民小額貼息貸款”，積極發(fā)放創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款，但有55．32%的被調(diào)查貧困戶不知道這些可申請的優(yōu)惠貸種。目前，應(yīng)緊密結(jié)合小額信貸扶貧工作中的到戶采集信息、幫扶等，向貧困戶宣傳信貸、征信、金融知識，確保每個貧困戶中有一個金融“明白人”，使每個貧困戶都會使用金融基礎(chǔ)設(shè)施，熟悉信貸渠道，逐步消除金融消費中的“自我排斥”現(xiàn)象。二是依托河南省農(nóng)村信用信息系統(tǒng)，通過信用信息采集、信用評級、“信用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、信用村、信用戶”創(chuàng)建等，為銀行信貸提供參考基礎(chǔ)，促進(jìn)信用信貸相長。三是實施“一寬三嚴(yán)”措施，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)支持脫貧攻堅行動。政府相關(guān)部門要督促引導(dǎo)金融部門“寬授信”，使貧困戶增強(qiáng)獲得信貸資源的信心。金融機(jī)構(gòu)要“嚴(yán)啟信”，幫助和引導(dǎo)貧困群體通過自身的努力逐步達(dá)到信貸條件。貧困戶要做到“嚴(yán)用途”，把有限的資金用到發(fā)展生產(chǎn)上。司法部門要對失信主體做到“嚴(yán)懲戒”，維護(hù)銀行合法債權(quán)。

(二)采取風(fēng)險緩釋措施，消除“信貸高地”

貧困戶自有財產(chǎn)少，自我發(fā)展能力有限，農(nóng)業(yè)項目市場自然風(fēng)險偏大，一直是“信貸高地”。要綜合采取風(fēng)險緩釋、轉(zhuǎn)移手段，把信貸資源引向貧困主體。一是在貧困縣設(shè)立縣級風(fēng)險補(bǔ)償金，按照一定比例對建檔立卡貸款、擔(dān)保的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的合理損失給予補(bǔ)助。二是設(shè)立貧困縣風(fēng)險代償補(bǔ)償金。市級、縣級財政設(shè)立一定規(guī)模的風(fēng)險代償補(bǔ)償金，對本級政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)所發(fā)生的代償損失給予補(bǔ)助。三是拓展“信貸+保險”業(yè)務(wù)。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性保險覆蓋范圍，鎖定農(nóng)戶經(jīng)營風(fēng)險，在此基礎(chǔ)上信貸積極介入;拓寬小額扶貧保險的使用范圍，對建檔立卡貧困戶貸款風(fēng)險進(jìn)行保險，降低精準(zhǔn)扶貧的信貸風(fēng)險。四是推廣貸款入股模式，帶動脫貧致富。在該模式下，引導(dǎo)貧困戶向銀行申請貸款，入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體統(tǒng)籌使用貸款資金、承擔(dān)還款責(zé)任，并承諾為參股貧困戶提供穩(wěn)定的分紅。同時，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也可以為參股貧困戶提供種養(yǎng)、加工、銷售等服務(wù)，使貧困戶在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動下獲得發(fā)展。

(三)激活貧困戶主要財產(chǎn)，提高融資能力

目前，貧困戶的貸款不良率高于一般農(nóng)戶，金融機(jī)構(gòu)要求足額抵押也無可厚非。土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)房和林地是貧困戶的主要財產(chǎn)，但目前還未被部分金融機(jī)構(gòu)列為合格的抵押品，因而，應(yīng)當(dāng)著眼合格抵押手段的“供給側(cè)”，激活貧困戶的潛在財產(chǎn)權(quán)。以淮陽縣為例，該縣貧困戶擁有的農(nóng)村土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)(含宅基地)的抵押價值在1．5萬元左右，如果能納入銀行抵押范疇，可以解決部分創(chuàng)業(yè)資金。如果是貧困戶聯(lián)合創(chuàng)業(yè)，把“三權(quán)”集中抵押給金融機(jī)構(gòu)將會發(fā)揮更大的作用。因此，要加快確權(quán)登記進(jìn)程，建立流轉(zhuǎn)機(jī)制，為金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造條件，早日把貧困地區(qū)農(nóng)民的“三權(quán)”納入可抵押擔(dān)保范疇，為貧困戶創(chuàng)業(yè)貸款提供有力支持。

(四)消除征信瑕疵

“庫存”，重建融資通道產(chǎn)生征信瑕疵的原因多種多樣，應(yīng)認(rèn)真甄別，把其對貧困戶脫貧致富的影響降到最低程度。經(jīng)調(diào)查，屬于實際收入低于預(yù)期收入、收入周期與還款周期不配套、貸記卡手續(xù)費到期未告知等原因造成的逾期記錄要區(qū)別對待，破除其5年內(nèi)不能重新獲得貸款的壁壘，清除扶貧道路上的信用障礙。對于確屬因疾病、災(zāi)害以及建檔立卡農(nóng)戶有產(chǎn)業(yè)發(fā)展意愿之前形成的不良信用記錄等情形，金融機(jī)構(gòu)要在當(dāng)?shù)卣峁╋L(fēng)險緩釋手段的前提下，把這些貧困戶列入信貸支持范疇。對于支持征信有瑕疵、風(fēng)險控制較好的金融機(jī)構(gòu)，中國人民銀行要適當(dāng)加大再貸款、再貼現(xiàn)支持力度，提高其重建農(nóng)戶融資新通道的積極性。

參考文獻(xiàn)：

篇7

1.1 廣大群眾已經(jīng)意識到氣象的意義所在

最近幾年，由于科技不斷發(fā)展，各種先進(jìn)的設(shè)備被用到農(nóng)業(yè)工作之中，此時農(nóng)業(yè)活動的機(jī)械化非常顯著，產(chǎn)值也在不斷提升。然而還是有著眾多的影響要素，干擾到農(nóng)業(yè)活動的開展。通過分析我們可知，由于我們國家的國土面積十分廣闊，環(huán)境復(fù)雜，導(dǎo)致各個區(qū)域的農(nóng)業(yè)活動不盡相同。不過不管是何種區(qū)域，農(nóng)業(yè)收入依舊是廣大農(nóng)戶的主要收入。絕大多數(shù)的農(nóng)民群眾都認(rèn)為氣象要素對農(nóng)業(yè)有著非常明顯的影響，尤其是降雨較少的區(qū)域，氣象要素的意義更為明顯，它會直接的影響廣大農(nóng)戶的收入。

1.2 農(nóng)戶無法獲取大量的氣象信息

對于絕大多數(shù)的農(nóng)戶來講，要想獲取氣象信息主要還是依靠氣象預(yù)報，其渠道較窄，在一些較為落后的區(qū)域還有人只能通過聽取廣播或者是報紙來獲取信息。有個別的農(nóng)戶使用自己的方法獲取氣溫情況，比如在自己的溫室棚內(nèi)安放溫度計，以此來獲知溫度情況，便于為大棚通風(fēng)。上述的這些渠道都相對落后，渠道較窄，無法幫助農(nóng)戶更好的安排農(nóng)業(yè)活動。

1.3 氣象探測無法完全滿足農(nóng)民需求

不論是哪個地區(qū)的農(nóng)戶，都明白氣象信息的重要性，都會參考?xì)庀笮畔才呕顒?。不過，在農(nóng)忙的時候，本身的高強(qiáng)度勞動使得他們根本沒有心思關(guān)注氣象信息，更別提去電?咨詢了。通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)的農(nóng)戶都認(rèn)可氣象探測工作對其生產(chǎn)工作的幫助，普遍認(rèn)為氣象播報在短時間內(nèi)的精準(zhǔn)性在不斷提升，不過較長時間的探測和具體情況之間還是有一定的差距的。特別是對干旱氣象的預(yù)報，它會直接的影響到缺水地區(qū)的農(nóng)業(yè)活動，會對廣大農(nóng)戶的生活產(chǎn)生極大的影響，因此相關(guān)機(jī)構(gòu)就要切實依據(jù)氣象信息，制定抗旱策略。

1.4 加強(qiáng)災(zāi)害預(yù)警的重要性

因為受到經(jīng)濟(jì)要素的影響，落后區(qū)域的群眾更加重視災(zāi)害預(yù)警。由于其獲取氣象信息的方式不是很先進(jìn)，無法在第一時間得知信息，就不能夠盡快的開展預(yù)防活動，最終會造成很嚴(yán)重的損失，有時候還會危及到相關(guān)人員的生命安全。因此，為了避免問題出現(xiàn)，就要積極擴(kuò)寬信息傳播途徑，確保群眾能夠在第一時間獲取所需的信息。

2 氣象探測如何為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)

第一，要確保信息精準(zhǔn)，提升預(yù)警力度，輔助廣大農(nóng)戶開展好農(nóng)業(yè)活動。第二，積極開展氣象研究工作，做好技術(shù)服務(wù)活動，作為氣象工作者還要深入了解廣大群眾的需求，幫助他們更好的開展農(nóng)業(yè)工作。第三，要提升信息傳遞速度，確保以最快的速度開展好信息的收取以及處理和播報等工作，將災(zāi)害的影響降到最低。同時，還要細(xì)致記錄和留存有關(guān)的氣象資料，便于后續(xù)出現(xiàn)類似事情的時候加以參考。第四，積極使用高新技術(shù)，比如借助遙感科技探測空氣中的水汽量，積極分析資源布局特征，劃分好氣候區(qū)域，確保廣大群眾能夠了解所在區(qū)域的氣候特征。第五，積極預(yù)警，在災(zāi)害出現(xiàn)之前的時候，要通過多種渠道告知廣大農(nóng)戶，此時群眾就能夠依據(jù)信息開展應(yīng)對工作，最大化的降低災(zāi)害帶來的負(fù)面影響。

3 氣象條件對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響

（1）大風(fēng)。通常，我們將風(fēng)力超過8級，速度大于17m/s的都定義為大風(fēng)。目前我們國家的大風(fēng)類型有三類，分別是臺風(fēng)侵襲、雷雨大風(fēng)、北方冷空氣南下大風(fēng)。在這三種中，以最后一種較為常見。不論是何種類型的大風(fēng)，一旦出現(xiàn)都會對植被以及房屋等造成嚴(yán)重的影響，尤其是對莊稼的影響最為嚴(yán)重，個別情況下會導(dǎo)致絕收。

（2）連陰雨。所謂的連陰雨，指的是持續(xù)降雨超過5天，降雨總數(shù)超過30mm的氣候現(xiàn)象。在這個過程中，光照非常稀少，濕度大，很顯然這對于莊稼的生長是非常不利的，如果在莊稼成熟期出現(xiàn)了這種天氣的話有可能會導(dǎo)致絕收。其中像是花生以及棉花等的質(zhì)量會大打折扣，假如這種氣候出現(xiàn)在播種階段，會導(dǎo)致播種時間推后，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到很明顯的干擾。

（3）低溫冷凍。低溫凍害同樣會作用于農(nóng)業(yè)活動。具體來講，因為冷空氣以及寒潮的影響，溫度會不斷下降，給作物造成嚴(yán)重的影響，導(dǎo)致產(chǎn)量降低。

（4）干旱。在眾多的自然災(zāi)害中，干旱是最為嚴(yán)重的。如果一段時間之內(nèi)持續(xù)不降雨，就會導(dǎo)致土壤中的水分散失過快，水域之中的水分也隨之減少，對廣大群眾的生活和作物生長都是非常不利的，會使得莊稼產(chǎn)量明顯減少。

（5）洪澇。所謂的洪澇指的是因為持續(xù)的降雨導(dǎo)致地勢較低的區(qū)域出現(xiàn)了存水或是淹沒之類的問題。對于我們國家來講，降水一般集中在每年的夏季，而每年的雨量是不一樣的，時而發(fā)生洪災(zāi)。一旦出現(xiàn)的話就會導(dǎo)致作物生長受限，產(chǎn)量降低，干擾農(nóng)業(yè)活動的開展。這類災(zāi)害的影響非常嚴(yán)重，會作用于廣大群眾的生活和社會穩(wěn)定。

（6）冰雹。除了上述的幾種災(zāi)害之外，冰雹的影響也非常嚴(yán)重，發(fā)生幾率較高。通過分析我們發(fā)現(xiàn)其成因主要來自對流特別旺盛的積雨云，云中的上升氣流相對一般雷雨云強(qiáng)的多，小冰雹是在對流云內(nèi)由雹胚上下數(shù)次和過冷水滴碰撞增長起來的，當(dāng)云中的上升氣流不能支撐時就下降到地面造成災(zāi)害。通常它不是單獨出現(xiàn)的，一般出現(xiàn)在風(fēng)雨交加的天氣中。它帶來的影響非常嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)作物產(chǎn)量明顯降低，個別情況下還會絕收。

4 減少氣象條件對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響的措施

4.1 提高農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)的針對性、準(zhǔn)確性與及時性

農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)要建立綜合氣象的監(jiān)測站。氣象站的監(jiān)測要遍及農(nóng)田、環(huán)境、交通、林業(yè)等多個方面，實行全天候的監(jiān)測，提高綜合監(jiān)測的能力。根據(jù)農(nóng)民以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求，構(gòu)建新型的農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)系統(tǒng)，注重氣象信息播放的時效，將短時播報與滾動播報相結(jié)合。努力開發(fā)氣象服務(wù)的新產(chǎn)品，積極利用網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建專業(yè)化、可視化以及動態(tài)化的氣象服務(wù)體系，幫助人們隨時便捷的了解氣象信息。構(gòu)建長效的服務(wù)機(jī)制，加強(qiáng)鎮(zhèn)、村的合作，保證氣象信息準(zhǔn)確、及時的傳達(dá)到農(nóng)民那里，用來指導(dǎo)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

4.2 建立完善的災(zāi)害防御機(jī)制

相關(guān)氣象部門一定要加大對于災(zāi)害防御機(jī)制的探索力度，加強(qiáng)災(zāi)害防御體系的建設(shè)力度，針對冰雹、低溫冰凍、洪澇、干旱、臺風(fēng)等常見的農(nóng)業(yè)災(zāi)害，加強(qiáng)評估、預(yù)警、預(yù)報和監(jiān)測的力度，充分利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，不斷地發(fā)展完善災(zāi)害防御的信息系統(tǒng)，提高災(zāi)害防御能力，根據(jù)農(nóng)作物的生長特點，進(jìn)行季節(jié)性的災(zāi)害預(yù)報。不斷的進(jìn)行氣象災(zāi)害的評估風(fēng)險活動，加強(qiáng)災(zāi)情的普查力度，編制災(zāi)害風(fēng)險規(guī)劃，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的雷電預(yù)警，對于災(zāi)害防御設(shè)備要進(jìn)行定期的檢查維修，確保設(shè)備能夠正常的運轉(zhuǎn)。還要加強(qiáng)人工對于天氣的干預(yù)力度，完善相關(guān)的技術(shù)系統(tǒng)，比如，當(dāng)旱情出現(xiàn)的時候，可人工降雨。

4.3 分析氣象規(guī)律積極布控農(nóng)業(yè)活動

通過分析可知，氣象災(zāi)害的出現(xiàn)都是有特定原因的，比如自然條件改變等，因此，作為工作者一定要了解氣象規(guī)律，要結(jié)合氣象變化情況積極監(jiān)測，認(rèn)真開展災(zāi)害測報工作，以此為農(nóng)業(yè)活動提供災(zāi)害預(yù)警，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作來講，要經(jīng)過科學(xué)的布局生產(chǎn)活動，切實提升抗災(zāi)水平，帶動農(nóng)業(yè)朝著高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)方面發(fā)展。

4.4 切實提升群眾防災(zāi)認(rèn)知水平

具體來講要做到如下兩點：第一，積極開展宣傳活動，確保廣大群眾能夠意識到氣象災(zāi)害給農(nóng)業(yè)活動造成的影響，提升群眾對災(zāi)害的認(rèn)知能力，確保他們能夠真正的了解氣象災(zāi)害的形成原因以及它們造成的影響，掌握自我防御方法等，只有這樣才可以確保在災(zāi)害出現(xiàn)的時候可以制定正確的策略來應(yīng)對。第二，要提升氣象工作者和防災(zāi)減災(zāi)人員的工作能力，提升他們的防災(zāi)意識和水平，只有這樣才能夠確保他們更好的開展災(zāi)害預(yù)測和應(yīng)對工作，才能夠降低因為氣象災(zāi)害而給農(nóng)業(yè)帶來的損失，進(jìn)而幫助廣大農(nóng)戶提升經(jīng)濟(jì)效益，更好的增加農(nóng)業(yè)收入。

4.5 完善災(zāi)害保險以及補(bǔ)貼體系

積極探索研究，制定適合我國基本情況的農(nóng)業(yè)保險體系。該體系應(yīng)該是以國家機(jī)構(gòu)為主要領(lǐng)導(dǎo)力量，同時聯(lián)合社會力量共同維護(hù)。作為政府，應(yīng)該從政策條例方面予以扶助，做好協(xié)調(diào)工作，不斷完善保險模式，合理應(yīng)對氣象災(zāi)害給農(nóng)業(yè)活動造成的風(fēng)險。結(jié)合所在區(qū)域的具體情況完善補(bǔ)貼模式，盡最大努力降低災(zāi)害造成的負(fù)面影響，確保農(nóng)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定高效。

4.6 提升群眾的環(huán)保意識

篇8

2012年1月10日，四川省省長蔣巨峰在該省十一屆人大第五次會議上表示，汶川特大地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作已基本完成。

2月24日，四川省常務(wù)副省長魏宏在國新辦會上通報，四川納入國家災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃的29692個項目已完工99％，概算投資8658億元已完成投資99.5％。

同時，納入省重建規(guī)劃的12個重災(zāi)縣和91個一般受災(zāi)縣的13647個重建項目已基本完成。三年多來，四川全省142個受災(zāi)縣用于恢復(fù)重建和發(fā)展重建的資金達(dá)到1.7萬億元。

目前沒有完工的極少數(shù)項目，主要是受地震次生災(zāi)害和二次受災(zāi)影響，或工程量大、建設(shè)周期長的項目，以及港澳援助的個別項目。

汶川地震災(zāi)后重建的全面鋪開，其標(biāo)志性事件為2008年9月19日，國務(wù)院印發(fā)的《國家汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》（下稱《重建規(guī)劃》）正式文本出臺。

這個《重建規(guī)劃》提出了“用三年左右時間完成恢復(fù)重建的主要任務(wù)，基本生活條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平達(dá)到或超過災(zāi)前水平”的總體目標(biāo)。

三年多來，對于這場規(guī)?？涨暗臑?zāi)后重建，各方報道贊譽(yù)有加。然而，一些基礎(chǔ)信息，如災(zāi)后重建的資金需求規(guī)模、籌措渠道、投向何處等卻未見完整梳理。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，重建對災(zāi)區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了貢獻(xiàn)，民生亦得到相當(dāng)?shù)母纳啤?/p>

同時，毋庸諱言，在多重因素之下，災(zāi)區(qū)和對口援建政府幾乎成為重建的唯一主體，也成為各級龐大財政資金、信貸資金以及捐款的實際管理者和使用者。

政府主導(dǎo)的重建模式，客觀上也將社會力量和民間資本排除其外，在看到動員和籌資能力強(qiáng)大迅疾的同時，亦當(dāng)預(yù)警可能埋藏下的財政和金融隱患。

直接損失如何認(rèn)定

回溯至2008年7月12日。震后兩個月，國家汶川地震專家委員會副主任、北京師范大學(xué)副校長史培軍領(lǐng)銜的地震災(zāi)情評估小組，向國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部提交了《汶川地震災(zāi)害范圍評估報告》，并獲得通過。

這份報告根據(jù)地震及地質(zhì)災(zāi)害造成的死亡和失蹤人員、倒塌房屋、轉(zhuǎn)移安置人員的數(shù)量及比例，以及地震烈度和地質(zhì)災(zāi)害危險度等因素，確定了10個極重災(zāi)區(qū)，全部位于四川；確定41個重災(zāi)區(qū)，其中四川29個，甘肅8個，陜西4個；另外還確定186個一般災(zāi)區(qū)。

史培軍在國新辦會上通報，汶川地震共造成直接經(jīng)濟(jì)損失8451.4億元，其中四川占到總損失的91.3％，即7716億元，甘肅占5.8％，陜西占2.9％。

在直接經(jīng)濟(jì)損失中，城鄉(xiāng)居民住房的損失最大，占27.4％；其次為道路、橋梁和其他基礎(chǔ)設(shè)施損失，占21.9％；第三類為學(xué)校、醫(yī)院和其他非住宅用房的損失，占20.4％。這三大類占到了總損失的七成。其他損失則來自工業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民財產(chǎn)、土地資源、社會事業(yè)、文化遺產(chǎn)、礦山資源、自然保護(hù)區(qū)等。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，各受災(zāi)省區(qū)政府2008年8月初上報的災(zāi)害評估報告中，因災(zāi)直接損失總數(shù)為11948.1億元，這一數(shù)據(jù)高于最終的國家評估，其中四川11109.9億元，甘肅593.5億元，陜西244.7億元。

對于國家和地方災(zāi)評數(shù)據(jù)的差距，四川省一極重災(zāi)區(qū)的官員解釋：“我們上報的各項損失數(shù)據(jù)，比如民房倒塌的數(shù)據(jù)，基本都被國家采納了。差距源于不同的評估方法?！?/p>

國家災(zāi)情評估組主要采用的是成本概算法。比如地方上報的農(nóng)村房屋的倒塌、受損間數(shù)，按平均每間15平方米概算倒損房屋總面積，同時依據(jù)2006年農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，按每平方米鋼混結(jié)構(gòu)房屋、磚混結(jié)構(gòu)房屋平均800元、竹草土坯房300元進(jìn)行估算，對于一般損壞房屋按每間1000元估算；對于城市房屋損失，則將房屋分為鋼混結(jié)構(gòu)和非鋼混結(jié)構(gòu)，每平方米鋼混結(jié)構(gòu)定價為1200元，非鋼混結(jié)構(gòu)則為800元；針對非房屋部分損失評估，則按照綜合災(zāi)情指數(shù)和因災(zāi)損失量兩個變量進(jìn)行分析，最終得出綜合數(shù)據(jù)。

地震發(fā)生后，由于時間和人力所限，地方政府上報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)難以做到準(zhǔn)確、客觀。

比如，北川縣在地震后又相繼發(fā)生堰塞湖、泥石流次生災(zāi)害，全縣皆忙于救災(zāi)，而且地震中政府單位人員傷亡較大，短期內(nèi)做不到充分調(diào)研。權(quán)衡之下，國家評估組采用的成本概算法，相對科學(xué)。

評估組的具體評估方式為，根據(jù)各省政府提交的損失報告和統(tǒng)一填報的“地震災(zāi)害損失統(tǒng)計報表”，依據(jù)國家各部門專業(yè)人員、工作組赴災(zāi)區(qū)的樣板調(diào)查報告，并利用遙感資料，以及民政部、中國地震局、地震專家委員會確定的“綜合災(zāi)情指數(shù)”，制定了一套詳細(xì)表格，分成13大類、25個指標(biāo)、229項要素進(jìn)行統(tǒng)計。

史培軍稱，“經(jīng)過再三核實，最終確定直接經(jīng)濟(jì)損失――8451.4億元?！?/p>

萬億重建規(guī)劃依據(jù)

基于這一災(zāi)損數(shù)據(jù)，2008年8月12日，國家發(fā)改委牽頭45個國家部委和災(zāi)區(qū)省級政府共同制定了《國家汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃（公開征求意見稿）》（下稱《重建規(guī)劃》）。隨后略加修改，9月19日由國務(wù)院印發(fā)。

《重建規(guī)劃》提出，將10個極重災(zāi)區(qū)和41個重災(zāi)區(qū)，納入國家統(tǒng)一重建規(guī)劃中。其重建資金可從多種渠道獲得，其中由國家出資的中央基金約占30％，其余部分則依靠對口援建、地方政府配套、自籌以及社會募集、資本市場融資、國外優(yōu)惠緊急貸款和信貸資金等渠道籌集。

地震專家委員會針對重建初步投入估算后，得出的結(jié)論是：恢復(fù)重建不僅是簡單恢復(fù)，需要提高建筑的抗震標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)的技術(shù)水平，還要考慮到物價上漲的因素，因此重建成本要高于地震的直接損失。最終，對重建資金作出了較直接經(jīng)濟(jì)損失提高約20％的估算。

根據(jù)這一思路，《重建規(guī)劃》提出“恢復(fù)重建總需求，經(jīng)測算約為1萬億元”。根據(jù)國家發(fā)改委的解釋，這個數(shù)字是根據(jù)先期的災(zāi)害損失統(tǒng)計，分成城鄉(xiāng)住房、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)重建、防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)環(huán)境和精神家園等九個類別的恢復(fù)重建，進(jìn)行不同比例投資測算最終得出的。

至此，萬億元重建規(guī)劃正式出爐。至2009年5月，為應(yīng)對國際金融危機(jī)，中國出臺4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計劃，即包括這1萬億元重建資金。

作為最主要的受災(zāi)地區(qū)，四川省被納入國家統(tǒng)一規(guī)劃的重建項目資金為8658億元，但該省顯然并不滿足于這個資金規(guī)模。

2008年9月，時任四川省副省長的黃小祥多次表示，包括國家規(guī)劃之外的重建項目，四川省災(zāi)后重建需要投入的資金為1.67萬億元。2009年3月，這一數(shù)字提高到約1.7萬億元。

四川省省長蔣巨峰在同年的全國“兩會”上表示，除去中央財政資金、省級財政資金、對口援建資金及社會捐款，四川省災(zāi)后重建存在1.3萬億元的巨額資金缺口。巨額投入的背后，是四川省將最初的“恢復(fù)性重建”，逐漸升級為“發(fā)展性重建”“跨越式重建”，即所謂“原地起立、發(fā)展起跳”的重建戰(zhàn)略。

類似的擴(kuò)大重建規(guī)模之舉，在四川之外的災(zāi)區(qū)也有類似。

針對資金債務(wù)和缺口問題，以及項目建成后的運行管理難題，三年災(zāi)后重建進(jìn)入尾聲時，四川省曾編制《災(zāi)區(qū)發(fā)展振興規(guī)劃》（下稱《振興規(guī)劃》），并試圖將其納入到國家層面。2011年5月，國家發(fā)改委正式批復(fù)《振興規(guī)劃》，同意由四川省實施此項規(guī)劃，后者試圖從中央獲得資金支持的計劃未果。

“發(fā)展遇到的問題，最終需由地方政府自行來解決了。”一位災(zāi)區(qū)發(fā)改局局長說。

信貸“限時優(yōu)惠”

僅從國家規(guī)劃的8658億元資金需求來看，其來源包括：中央財政下?lián)艿乃拇ㄊ』謴?fù)重建包干基金2203億元；18個對口援建省市的援建資金約805.13億元；香港、澳門特區(qū)援助資金折合人民幣約130億元；特殊黨費捐贈80億元；社會捐贈資金201億元。

由此推算，有超過5200億元的資金需要四川自籌。這一數(shù)字相當(dāng)于2007年四川地方財政一般預(yù)算收入850億元的6倍有余。

而自籌渠道首先是調(diào)整政府財政支出結(jié)構(gòu)、壓縮公用經(jīng)費支出、整合各類專項資金，由此籌集了400多億元。

另一個最主要的資金來源就是銀行信貸。為增加災(zāi)區(qū)信貸供給，監(jiān)管層對四川省部分銀行機(jī)構(gòu)在存款準(zhǔn)備金率、存貸比、信貸額度、新機(jī)構(gòu)設(shè)立等方面提供了“限時優(yōu)惠”。

在2008年－2009年，各大銀行在災(zāi)區(qū)的分支機(jī)構(gòu)往往從總行獲得了“不受限制的額度”，監(jiān)管部門對此也實行“單列管理”，以鼓勵銀行放貸。隨著2010年宏觀調(diào)控政策收緊，各銀行也隨之收縮了災(zāi)區(qū)信貸業(yè)務(wù)。

“大災(zāi)剛過，我們確實沖了一段時間，但也由于網(wǎng)點未深入縣域，所以發(fā)放的貸款集中在大中型企業(yè)中，”四川當(dāng)?shù)匾患抑饕虡I(yè)銀行負(fù)責(zé)人說，“這些貸款多為一年至三年的中短期貸款，現(xiàn)在額度緊張，災(zāi)區(qū)業(yè)務(wù)已經(jīng)非常少了?！?/p>

據(jù)這位負(fù)責(zé)人介紹，災(zāi)區(qū)重建貸款已經(jīng)到了回收尾聲階段，而繼續(xù)發(fā)放的貸款也不再帶有“災(zāi)后重建”的標(biāo)簽。

不僅額度優(yōu)惠已經(jīng)收尾，包括存款準(zhǔn)備金率等方面的優(yōu)待也逐漸淡出。

自2010年以來，中國連續(xù)上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，大型銀行此指標(biāo)一度達(dá)到歷史高位的21.5％，但災(zāi)區(qū)各銀行機(jī)構(gòu)基本維持9％的超低比率。這是央行第一次在存準(zhǔn)率上對地方信貸進(jìn)行傾斜。據(jù)央行測算，僅此項政策，便可為災(zāi)區(qū)增加資金供給404億元。但自2011年7月開始，央行對災(zāi)區(qū)銀行機(jī)構(gòu)分六次將存準(zhǔn)率逐步恢復(fù)到18.5％的行業(yè)平均水平。

此外，在金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點建設(shè)上，監(jiān)管層也一度“特事特辦”，增加災(zāi)區(qū)“名額”，此舉恰好符合此前地方金融機(jī)構(gòu)異地擴(kuò)張的期待。但由于極重災(zāi)區(qū)和重災(zāi)區(qū)多為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，增加的名額多被用做向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)張，并未緩解災(zāi)區(qū)銀行分支機(jī)構(gòu)稀少的狀況，再加上各銀行機(jī)構(gòu)又在地震中受到不同程度損失，其對災(zāi)區(qū)的資金支持能力進(jìn)一步被削弱。

在銀監(jiān)會放寬銀行在災(zāi)區(qū)新設(shè)分支機(jī)構(gòu)限制三年后，災(zāi)區(qū)金融網(wǎng)點的數(shù)量也僅與震前持平。

重建資金的另一項來源是發(fā)行地方債。2009年3月，財政部發(fā)行全國地方債2000億元，四川省獲得其中9％，計180億元。

而在一些國家災(zāi)后重建中作用明顯的保險資金，在四川災(zāi)后重建中的作用幾乎可忽略不計。

根據(jù)此前四川保監(jiān)局通報的數(shù)據(jù)，該省共接到涉及汶川地震的保險報案30多萬件，其中有效報案23.6萬件，僅支付賠款20余億元。

巨量貸款風(fēng)險

顯然，銀行信貸構(gòu)成四川重建資金的重要來源。中國人民銀行成都分行統(tǒng)計，至2011年9月底重建三周年之際，四川全省金融機(jī)構(gòu)累計發(fā)放災(zāi)后恢復(fù)重建貸款4336.6億元。其中，國開行和四大國有商業(yè)銀行，提供了約七成的災(zāi)后重建貸款。

大災(zāi)之后，“限時優(yōu)惠”的確迅速加大了災(zāi)區(qū)重建資金供給。但與此同時，巨量信貸的快速投放，也使風(fēng)險隨之而來。

西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院原副院長馮俏彬曾帶領(lǐng)團(tuán)隊，對四川災(zāi)后重建展開調(diào)研。

他們發(fā)現(xiàn)，災(zāi)區(qū)各級政府事實上是大部分信貸資金的真實貸款者，這種狀況可能的后果之一是，地方政府債務(wù)累積額趨大，而對于提供貸款的銀行機(jī)構(gòu)，則要承擔(dān)對等的風(fēng)險。

國開行四川省分行人士介紹，截至2011年5月底，該行災(zāi)后重建項目貸款余額535.96億元，其中政府性融資平臺余額為463.91億元，占比高達(dá)86.56％。

從2011年起，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對地方融資平臺進(jìn)行了全面清理整頓。

比如，銀監(jiān)會要求，在滿足“現(xiàn)金流全覆蓋”“定性一致”和“三方簽字”原則后，平臺貸款才可轉(zhuǎn)為一般性公司貸款，并按照商業(yè)化運作，才有機(jī)會獲得貸款展期以及新增貸款。在這樣的要求下，除了部分符合條件的收費公路和保障性住房項目，其他融資平臺貸款已受到嚴(yán)格限制，展期和借新還舊幾無可能。

此外，銀監(jiān)會對平臺貸款還本付息作出規(guī)定，要求“嚴(yán)格按照每半年一次償還貸款本息”，這對部分尚未產(chǎn)生現(xiàn)金流或是現(xiàn)金流不足的項目造成很大壓力。加之此前銀監(jiān)會推動“三個辦法、一個指引”貸款新規(guī)，貸款方試圖通過騰挪貸款資金來滿足現(xiàn)金流需求已幾無空間。

在這種情況下，尚未完成認(rèn)定和劃轉(zhuǎn)的地方融資平臺面臨貸款停止發(fā)放的問題，可能形成“半拉子工程”，這給存量貸款本息回收會帶來一定影響。而銀監(jiān)會方面曾表示，“預(yù)期銀行業(yè)不良率增長2個－3個百分點?！?/p>

隨著平臺貸款償還的首個高峰到來，各銀行也將面臨第一重考驗。對于地震災(zāi)區(qū)而言，相當(dāng)部分的貸款被用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，短時間內(nèi)難以獲得收益，還款壓力可能隨之放大。

人民銀行成都分行官員還認(rèn)為，另一個主要的信貸風(fēng)險來自農(nóng)房重建貸款。此前災(zāi)區(qū)對農(nóng)房重建資金的籌集采取“農(nóng)民自籌、政府補(bǔ)助、銀行借貸”拼盤解決方案，但因為農(nóng)房重建集中在地震的極重災(zāi)區(qū)和重災(zāi)區(qū)，農(nóng)戶本身在地震中損失慘重，還款能力孱弱。

馮俏彬告訴《財經(jīng)》記者，根據(jù)他們的調(diào)研，因為“項目小、贏利少、風(fēng)險大，再加上受災(zāi)農(nóng)戶收入不穩(wěn)定，無法辦理產(chǎn)權(quán)證或土地證作為抵押等原因”，商業(yè)銀行對農(nóng)房重建貸款“避之唯恐不及”。在各家銀行中，僅農(nóng)業(yè)銀行和郵儲銀行提供了農(nóng)房重建貸款5％，其他商業(yè)銀行干脆沒有參與。因此，農(nóng)村信用合作社成為了發(fā)放農(nóng)房重建貸款的主體。

一項2011年的統(tǒng)計顯示，四川全省農(nóng)信社已累計發(fā)放農(nóng)房重建貸款156.7億元，支持69.2萬戶受災(zāi)農(nóng)戶重建家園，發(fā)放的戶數(shù)和金額分別占全省金融機(jī)構(gòu)的95％和93.4％。

但是農(nóng)信系統(tǒng)本身控制和抵御風(fēng)險的能力就比較差，再加上四川農(nóng)信社系統(tǒng)有165個營業(yè)網(wǎng)點在地震中倒塌，2986個營業(yè)網(wǎng)點受損，財產(chǎn)損失44.3億元，亦使其抗風(fēng)險能力更加脆弱。

四川省各級政府還成立了多個擔(dān)?；?，總額40億元。但政府的強(qiáng)力推動和事實擔(dān)保，也帶來了意想不到的結(jié)果。央行成都分行一份題為《關(guān)于城鄉(xiāng)住房災(zāi)后重建金融支持工作情況的匯報》（下稱《匯報》）中談道：“據(jù)金融機(jī)構(gòu)反映，（2009年）6月以來，綿陽、德陽、廣元等地部分貸款農(nóng)戶還款意愿下降，貸款欠息有所增加。”

四川省財政系統(tǒng)一名官員則告訴《財經(jīng)》記者，無論是災(zāi)后重建的貸款，還是其他地方債，“其實無需多慮，因為這些可以用時間來慢慢消化；實在消化不了的，還有中央政府和中央財政最后來兜底埋單”。“受災(zāi)后，很多人把貸款看成了‘免費午餐’，”一位四川當(dāng)?shù)劂y行人士說，“雖然簽訂了貸款合同，但是最后不了了之?！?/p>

《匯報》提示，截至2009年7月末，四川35個重災(zāi)縣農(nóng)信社平均不良貸款率21.08％，比全省農(nóng)信社平均水平高5.63個百分點，比全省金融機(jī)構(gòu)平均水平高14個百分點。

不平衡的投資

在重建資金的投向方面，依據(jù)《重建規(guī)劃》共分為城鄉(xiāng)住房、城鎮(zhèn)體系、農(nóng)村建設(shè)等九大領(lǐng)域。其中，城鄉(xiāng)住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入資金最多，兩者相加幾乎占到了總投資的一半。

四川省常務(wù)副省長魏宏此前通報，重建三年多時間，四川解決了540多萬戶、1200多萬城鄉(xiāng)居民的住房問題。

而在基礎(chǔ)設(shè)施中，交通恢復(fù)重建項目是重點，總投資約為1220億元。這些項目包括六條高速公路，成綿樂城際鐵路、成蘭鐵路等。截至2011年9月30日，這些項目皆完成投資95％以上。

與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比，九大重建領(lǐng)域中的生態(tài)環(huán)境、防災(zāi)減災(zāi)和精神家園等排在最后，其投入總額僅占全部投資的5％。

具體到各災(zāi)區(qū)縣，資金的分配情況亦類似。如茂縣，其防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃投資5.29億元、生態(tài)恢復(fù)規(guī)劃投資8.56億元、精神家園規(guī)劃投資5500萬元，三項總計14.4億元，只占到重建規(guī)劃總投資155.62億元的9.25％。

而這三個領(lǐng)域不僅所占資金份額很小，且投資進(jìn)度最為緩慢。防災(zāi)減災(zāi)及生態(tài)環(huán)境整治項目的比重較小、進(jìn)度較慢，可能一定程度上與震后災(zāi)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害頻繁互為因果。震后三年多，汶川、北川、青川、綿竹等極重災(zāi)區(qū)，地質(zhì)災(zāi)害依舊頻繁發(fā)生。

在各重建投資項目中，包括學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)體系建設(shè)，出現(xiàn)了財政資金、對口援建資金、社會捐贈資金和特殊黨費“扎堆”的現(xiàn)象。顯然重建資金的配置存在效率偏差。

在地震中被媒體和輿論廣泛關(guān)注的幾所中學(xué)，在災(zāi)后重建中尤其被看重。都江堰市八一聚源中學(xué)，由投資1.33億元建設(shè)；茂縣中學(xué)，由山西援建，投資1.877億元；廣東援建的汶川縣第一中學(xué)，投資更達(dá)到了2.7億元。這些學(xué)校最后建成的硬件設(shè)備，部分超過了北京、上海等發(fā)達(dá)城市水平。而投資接近2億元的新北川中學(xué)，設(shè)計可以容納5000名學(xué)生，實際只能招到3000余人。

在同樣擁有一流硬件設(shè)施的阿壩州茂縣醫(yī)院，一位官員稱，“（我們縣）醫(yī)院里的設(shè)備肯定是第一流的，且大大超過援建省山西自己的水平?？蛇@醫(yī)院里既沒有相應(yīng)的醫(yī)療軟件，醫(yī)護(hù)人員也不懂得如何操作使用，所以建好后，很多設(shè)備就‘?dāng)[’在那里。”

這些新修學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施，對當(dāng)?shù)貋碚f，其后續(xù)運行和維護(hù)的成本負(fù)擔(dān)也頗重。

茂縣曾做過測算，全縣的學(xué)校、醫(yī)院及辦公樓等設(shè)施的日常運營及維護(hù)，每年要新增兩三千萬元成本。未來這些要依靠當(dāng)?shù)氐呢斦杖氤袚?dān)。

茂縣一位官員稱，在地震之前，該縣每年轉(zhuǎn)移支付資金2億余元。地震后，受益于大量重建工程帶來的“建安營業(yè)稅”等稅收的增加，茂縣一般預(yù)算財政收入持續(xù)增長，2011年達(dá)到1.4億元。但由于重建結(jié)束，2012年財政收入可能隨之下滑。

茂縣并非個別情況。

篇9

深入貫徹落實黨的十七大精神，堅持安全發(fā)展的理念，全面落實“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，積極開展“安全生產(chǎn)隱患排查治理年”活動，圍繞降事故、保平安的目標(biāo)，進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任，完善機(jī)制，強(qiáng)化措施，促進(jìn)全鄉(xiāng)安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)步好轉(zhuǎn)，為經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展?fàn)I造安全、穩(wěn)定的環(huán)境。

二、工作目標(biāo)

通過開展“安全生產(chǎn)隱患排查治理年”活動，進(jìn)一步落實企業(yè)及各基層單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任和鄉(xiāng)各辦公室的監(jiān)管主體責(zé)任；全面排查治理事故隱患和薄弱環(huán)節(jié)，認(rèn)真解決存在的突出問題；建立健全重大危險源監(jiān)控機(jī)制和重大隱患排查治理長效機(jī)制及分級管理制度，有效防范和遏制重特大事故的發(fā)生。

三、排查治理范圍、內(nèi)容和方式

（一）排查治理范圍：根據(jù)鄉(xiāng)的行業(yè)范圍和特點，“安全生產(chǎn)隱患排查治理年”活動的排查治理范圍主要包括：

1.礦山、冶金（機(jī)械）、化工產(chǎn)品、煙花爆竹、建筑施工、民爆器材等工礦企業(yè)及其生產(chǎn)各類設(shè)備設(shè)施；

2.道路交通以及城市基礎(chǔ)設(shè)施；

3.漁業(yè)、農(nóng)機(jī)、林業(yè)、水利等行業(yè)（領(lǐng)域）的企業(yè)、單位、場所及設(shè)施；

4.商（市）場、公共場所、旅游景點、學(xué)校、醫(yī)院、飯店、網(wǎng)吧、勞動密集型企業(yè)等人員密集場所；

5.鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機(jī)械等特種設(shè)備；

6.“三合一”企業(yè)以及其他有關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域；

7、易受臺風(fēng)、風(fēng)暴潮、暴雨、洪水、暴雪、雷電、泥石流、山體滑坡等自然災(zāi)害影響的企業(yè)、單位和場所。

（二）排查治理內(nèi)容具體包括：

1.安全生產(chǎn)法律法規(guī)、規(guī)章制度、規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)的貫徹執(zhí)行情況；

2.安全生產(chǎn)責(zé)任制建立及落實情況；

3.高危行業(yè)安全生產(chǎn)費用提取使用、安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金繳納等經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行情況；

4.企業(yè)安全生產(chǎn)重要設(shè)施、裝備和關(guān)鍵設(shè)備、裝置的完好狀況及日常管理維護(hù)、保養(yǎng)情況，勞動防護(hù)用品的配備和使用情況；

5.危險性較大的特種設(shè)備和危險物品的存儲容器的完好狀況及檢測檢驗情況；

6.對存在較大危險因素的生產(chǎn)經(jīng)營場所重點環(huán)節(jié)、部位危險源普查建檔、風(fēng)險辨識、監(jiān)控預(yù)警制度的建設(shè)及措施落實情況；

7.事故報告、處理及對有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究情況；

8.安全基礎(chǔ)工作及教育培訓(xùn)情況，特別是企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、安全管理人員和特種作業(yè)人員的持證上崗情況和生產(chǎn)一線職工（包括農(nóng)民工）的教育培訓(xùn)情況，以及勞動組織、用工等情況；

9.應(yīng)急預(yù)案制定、演練和應(yīng)急救援物資、設(shè)備配備及維護(hù)情況；

10.新建、改建、擴(kuò)建工程項目的安全“三同時”（安全設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)和使用）執(zhí)行情況；

11.道路設(shè)計、建設(shè)、維護(hù)及交通安全設(shè)施設(shè)置等情況；

12.對企業(yè)周邊或作業(yè)過程中存在的易由自然災(zāi)害引發(fā)事故災(zāi)難的危險點排查、防范和治理情況等。

（三）排查治理方式。隱患排查治理工作要做到“四個結(jié)合”：

1、排查治理與專項整治相結(jié)合。堅持把隱患排查治理工作與各地、各行業(yè)（領(lǐng)域）安全生產(chǎn)工作特點和相關(guān)專項整治工作結(jié)合起來，突出工作重點，狠抓薄弱環(huán)節(jié)，解決影響安全生產(chǎn)的突出矛盾和問題。

2、排查治理與監(jiān)察執(zhí)法相結(jié)合。以全面排查治理及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患，以加大監(jiān)察執(zhí)法力度保證排查治理工作的有效開展。

3、排查治理與基礎(chǔ)建設(shè)相結(jié)合。要大力探索推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化建設(shè)，與隱患排查治理工作相互補(bǔ)充，相互促進(jìn)，推進(jìn)隱患排查治理的全面化、經(jīng)?；⒅贫然?。

4、排查治理與加強(qiáng)應(yīng)急管理相結(jié)合。要在排查治理工作過程中進(jìn)一步貫徹落實《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)安全監(jiān)管總局等部門關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)應(yīng)急管理工作意見的通知》等文件精神，建立健全應(yīng)急管理制度，完善事故應(yīng)急救援預(yù)案體系。

四、職責(zé)分工

按照“屬地為主，條塊結(jié)合”的原則，鄉(xiāng)各辦各線負(fù)責(zé)所分管的單位隱患排查治理工作，認(rèn)真組織實施“安全生產(chǎn)隱患排查治理年”活動。

1、安全生產(chǎn)隱患排查治理工作由鄉(xiāng)政府統(tǒng)一部署，鄉(xiāng)各辦公室負(fù)責(zé)各自管轄范圍內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位的組織和指導(dǎo)工作，并開展經(jīng)常性的執(zhí)法檢查，受理和查處群眾舉報。

2、各生產(chǎn)經(jīng)營單位和行政村是安全生產(chǎn)隱患排查治理的責(zé)任主體，要制訂工作計劃，明確分管領(lǐng)導(dǎo)，成立專門班子，根據(jù)本單位的安全規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)做好經(jīng)常性的安全檢查，對排查出的事故隱患建立檔案，及時進(jìn)行整改治理，并將整改治理情況按時上報鄉(xiāng)政府主管部門。

安全隱患排查工作具體分工如下：

1、冶金（機(jī)械）、針織企業(yè)、“三合一”場所、鍋爐、壓力容器企業(yè)中的壓力管道、電梯、起重機(jī)、冷凍企業(yè)、化工企業(yè)、電器企業(yè)、煙花爆竹經(jīng)營單位的安全隱患排查工作由鄉(xiāng)工辦負(fù)責(zé)組織實施。

2、礦山、民爆器材生產(chǎn)等企業(yè)、敬老院的安全隱患排查治理由鄉(xiāng)政法民政辦負(fù)責(zé)組織實施。

3、建設(shè)工程、房屋基礎(chǔ)工程、市政公用工程施工、城市基礎(chǔ)設(shè)施的安全隱患排查工作由鄉(xiāng)城建辦負(fù)責(zé)組織實施。

4、學(xué)校、幼兒園、衛(wèi)生院、酒店、食品攤位、商（市）場食品安全、公共娛樂場所、網(wǎng)吧的安全隱患排查工作由社會事務(wù)辦負(fù)責(zé)組織實施。

5、道路交通的安全隱患排查工作由交警中隊負(fù)責(zé)組織實施。

6、易受臺風(fēng)、風(fēng)暴潮、暴雨、洪水、暴雪、雷電等引發(fā)泥石流、山體滑坡、漁業(yè)生產(chǎn)、森林防火、水利設(shè)施、農(nóng)機(jī)管理的安全隱患排查工作由鄉(xiāng)農(nóng)辦負(fù)責(zé)組織實施。

7、文保單位、旅游景區(qū)、教堂、廟宇的安全排查工作由鄉(xiāng)宣傳教育辦公室負(fù)責(zé)組織實施。

8、電力設(shè)備、農(nóng)業(yè)用電設(shè)施的安全隱患排查工作由鄉(xiāng)供電所負(fù)責(zé)組織實施。

五、實施步驟和措施

（一）動員部署階段。制訂鄉(xiāng)隱患排查治理的具體實施意見。根據(jù)實際，研究制定具體工作方案，廣泛動員，統(tǒng)一認(rèn)識，周密部署，精心組織；并公布“安全生產(chǎn)隱患排查治理年”活動的時間、范圍、標(biāo)準(zhǔn)，提高生產(chǎn)經(jīng)營單位整改隱患的自覺性。

（二）排查梳理階段。鄉(xiāng)各辦各線要對照事故隱患認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，組織自己所分管的生產(chǎn)經(jīng)營單位及行業(yè)進(jìn)行全面排查。同時，要指導(dǎo)和督促本辦所分管單位加強(qiáng)隱患自查和整改，做到邊查邊改，不留死角；對暫時難以整改的事故隱患，要督促相關(guān)單位落實責(zé)任、資金、措施和監(jiān)控手段；要建立完善隱患排查治理臺賬，對排查情況及時進(jìn)行分類梳理、建檔、督查，并每月5日前以表格的形式向鄉(xiāng)隱患排查辦公室上報。鄉(xiāng)隱患排查辦做好登記匯總工作，每季度公布全鄉(xiāng)各辦排查治理進(jìn)展情況。

（三）認(rèn)定掛牌階段（5月份）。各辦要做好事故隱患的認(rèn)定工作，逐級報送重大隱患排查認(rèn)定情況，并加大隱患整改的督辦力度。鄉(xiāng)各辦要認(rèn)真梳理重大隱患，并公布分級掛牌督辦的隱患治理單位，落實督辦單位、整改措施、整改期限，鄉(xiāng)隱患排查辦要在4月30日前報縣安委會辦公室。

（四）整改落實階段。鄉(xiāng)各辦要加大事故隱患整改力度，做到“發(fā)現(xiàn)一起，整改一起，整改一起，消除一起”。存在重大隱患的單位要落實責(zé)任，限期整改。未消除重大隱患的單位不得開展生產(chǎn)和經(jīng)營活動。鄉(xiāng)各有關(guān)辦公室要結(jié)合行業(yè)、領(lǐng)域特點，加強(qiáng)指導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)督和督查。同時，要充分運用行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段，加大行政執(zhí)法力度，對隱患排查整改不力和拒不整改隱患的單位予以嚴(yán)厲查處。

（五）督查驗收階段。鄉(xiāng)各辦要組成本辦督查組，對各自領(lǐng)域和行業(yè)開展安全生產(chǎn)隱患排查治理工作情況和整改結(jié)果進(jìn)行督促檢查，并于11月10日前將安全隱患排查治理督查驗收情況報鄉(xiāng)隱患排查辦公室。

六、工作要求

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任。鄉(xiāng)政府成立“安全生產(chǎn)隱患排查治理年”活動領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在鄉(xiāng)工辦，負(fù)責(zé)本次活動的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)工作。各辦要結(jié)合本辦分管行業(yè)實際，建立健全安全隱患排查治理機(jī)制，狠抓工作落實。凡涉及其他辦公室的要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成合力，進(jìn)一步完善齊抓共管的局面。

（二）突出重點，強(qiáng)化督導(dǎo)。各辦各線要對本轄區(qū)、本行業(yè)隱患排查治理工作開展經(jīng)常性的督促、檢查和指導(dǎo)，并結(jié)合工作實際，突出重點，克難攻堅，做到重點時期抓“早”，重點領(lǐng)域抓“緊”，重點隱患抓“整”，解決突出問題，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，切實消除事故隱患，增強(qiáng)事故防控能力。

篇10

山洪災(zāi)害是指由于受暴雨影響，山洪暴發(fā)而給人類社會所帶來的危害，主要表現(xiàn)為山體滑坡、泥石流和溪河洪水泛濫造成的國民經(jīng)濟(jì)和人民生命財產(chǎn)的損失。其特點是來勢猛、毀滅性強(qiáng)，恢復(fù)難度大。山洪災(zāi)害的發(fā)生屬于自然災(zāi)害，在一定程度上受客觀環(huán)境、氣候、地質(zhì)、天然植被等因素影響。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人為活動對自然界的破壞也是影響山洪災(zāi)害發(fā)生的重要因素。

1、丹東市山洪災(zāi)害區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點

丹東市山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)受自然地理、人類活動及歷史綜合因素影響，生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀有較大差異，依據(jù)其特點，可劃分為二個生態(tài)環(huán)境區(qū)。

1.1 丹東市北部地區(qū)山地丘陵生態(tài)環(huán)境區(qū)

丹東市寬甸縣、鳳城市主要集中在北部地區(qū)，位處長白山余脈的延伸部分。地勢較陡峻，最高海拔在1336.1m。區(qū)內(nèi)大小河流800余條，屬鴨綠江水系，集流快、流量豐富。

區(qū)內(nèi)山地多，耕地少，主要分布在坡麓和山谷。由于開發(fā)與保護(hù)失衡，水土流失較為嚴(yán)重。

該區(qū)域是主要林木分布區(qū)和木材生產(chǎn)基地。由于管理和保護(hù)意識缺乏，森林破壞較為嚴(yán)重。

由于過度采伐，樹種單一、結(jié)構(gòu)失調(diào)，使天然次生林質(zhì)量不斷下降，外加毀林開荒，礦山開采和不利自然因素的作用，使生態(tài)環(huán)境功能不斷下降。

1.2 丹東市東部生態(tài)環(huán)境區(qū)

本區(qū)地勢由南向北呈下降趨勢，直至鴨綠江沿岸。區(qū)內(nèi)土地面積較大，地勢低洼，海拔高度僅為5―7米，本區(qū)山植被覆蓋少，涵養(yǎng)水源和生態(tài)調(diào)節(jié)功能很低，每遇降水便迅速從地表流失，地下水資源補(bǔ)給功能差。該區(qū)內(nèi)島嶼及臨江土地面積較大，由于近幾年過度開發(fā)加之保護(hù)力度不夠，導(dǎo)致河道及生態(tài)環(huán)境遭到一定的破壞，水土流失較重。

2、山洪災(zāi)害影響分析

由于各區(qū)生態(tài)環(huán)境的不同特點，在山洪災(zāi)害的影響上也呈現(xiàn)出程度上和后果上的不同。

從丹東北部山地丘陵生態(tài)環(huán)境區(qū)看，山體相對坡度較大，該區(qū)又是省內(nèi)大到暴雨中心，幾乎每年都發(fā)生不同程度的洪澇災(zāi)害。坡度大，重力加大，加之水流短促，加重了水土流失，極易造成泥石流和山體崩塌。近年來，較大規(guī)模的水土流失和泥石流約60%發(fā)生在該區(qū)。

丹東東部地區(qū)臨鴨綠江，地勢低洼，植被條件較差，現(xiàn)有的防洪體系年久失修，侵占河道大搞開發(fā)之風(fēng)預(yù)演欲烈，加之挖沙和取土等人為破壞活動日益加劇，使得洪澇災(zāi)害越發(fā)突出。

客觀分析，出現(xiàn)持續(xù)性特大暴雨、短時降雨強(qiáng)度過大，是造成洪澇災(zāi)害的直接原因。深入分析，這些災(zāi)害還受生態(tài)環(huán)境等多種因素影響，森林植被結(jié)構(gòu)不盡合理，水土流失沒有從根本上得到治理，在一定程度上削弱了防災(zāi)減災(zāi)能力，從而使特大暴雨產(chǎn)生了巨大的破壞力。

近年來，我市林地面積和森林覆蓋率雖然保持著增長勢頭，但森林質(zhì)量卻沒有達(dá)到防災(zāi)減災(zāi)要求。一是天然混交林逐漸減少。據(jù)有關(guān)資料分析，結(jié)構(gòu)較好的原生森林樹冠能截承降雨量的15％～40％，能夠降低降雨強(qiáng)度，削弱雨滴對土壤的侵蝕，而天然林地表枯枝落葉形成的腐殖質(zhì)豐富，土壤疏松、孔隙多，降雨容易被吸收和滲透，使地表徑流大部分轉(zhuǎn)變?yōu)榈叵聫搅?。但由于濫砍亂伐闊葉樹木，破壞了林層結(jié)構(gòu)，使森林保持水土、涵養(yǎng)水源的能力弱化。二是人工林增加。這類林絕大部分是單純的針葉樹種，針闊混交林少。這種單層林，林冠下少有灌木、草本植物和地被物，截滯降雨能力低。再則未成林減少地表徑流的作用一般較弱，保持水土的能力不強(qiáng)。三是薪炭林破壞嚴(yán)重。人們過量砍伐薪炭林，把草本植物都割去當(dāng)燃料，這加劇了森林植被的破壞，造成了嚴(yán)重的水土流失，降低了森林蓄水保土能力。

現(xiàn)階段人們在進(jìn)行各類社會活動的過程中往往忽視了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，對水土資源的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生極為不利的影響。一是導(dǎo)致山體滑坡、泥石流暴發(fā)。由于水土流失區(qū)域沒有林冠承雨功能，沒有水保工程措施攔蓄降雨，雨滴直接擊濺地表，破壞了土壤結(jié)構(gòu)，使土壤松散，隨降雨迅速形成坡面泥沙徑流。因而每遇特大暴雨，就出現(xiàn)山洪暴發(fā)、山體滑坡等災(zāi)害，甚至形成泥石流。二是破壞水利，妨礙航運。由于上游泥沙沖擊下來，淤積河道，河床逐年抬高，洪水水位也相應(yīng)漲高，使歲修任務(wù)逐年加重，同時使航運受到影響。三是危及到農(nóng)業(yè)乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。水土流失的同時土壤中的有機(jī)質(zhì)也隨之流失，植物的立地條件將隨之惡化。

綜上分析，山洪災(zāi)害的主要環(huán)境影響有，沖壓植被，改變野生動物的棲息環(huán)境和生存條件；影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；淤塞河流，毀壞橋梁，中斷交通和通訊；威脅人畜生命安全，引發(fā)疫病流行；破壞基礎(chǔ)設(shè)施和原有地貌，引起自然景觀變化。

山洪災(zāi)害的發(fā)生，由于其強(qiáng)度不同，對自然植被的破壞影響也不同。程度較輕的山洪僅對草本植被及灌木影響較大，洪水及泥石流會沖刷和淤覆原有草木，造成植被的沖移和掩埋。而較大的山洪災(zāi)害則對所有植被構(gòu)成嚴(yán)重威脅，特別是山洪引發(fā)山嘯、山體滑坡等重大地質(zhì)災(zāi)害情況下，灌木、喬木等山地植被均會蕩然無存，造成野生動物的死亡，嚴(yán)重時可能改變野生動物的棲息生存環(huán)境。

山洪災(zāi)害一般會致使農(nóng)田被淹被毀，淤塞溝渠，改變河道，破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等基礎(chǔ)措施，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，造成作物減產(chǎn)甚至絕收，對災(zāi)區(qū)的人民生活和社會治安構(gòu)成威脅。嚴(yán)重的山洪會徹底改變原有地貌，改變土地的生產(chǎn)質(zhì)量和利用條件甚至改變其使用性質(zhì)，也會帶來人畜死亡，特別是由于房屋倒塌，水源被毀，食物來源中斷，生活條件急劇改變，會引發(fā)疫病流行，影響人群健康。

3、山洪災(zāi)害的防治對策和措施

山洪造成的危害是多方面的，關(guān)鍵是要通過切實的防治對策和措施：

3.1 提高全社會對山洪災(zāi)害的認(rèn)識

各級政府要從穩(wěn)定和發(fā)展的高度來認(rèn)識山洪災(zāi)害，通過各種媒介和手段對群眾進(jìn)行防御山洪災(zāi)害教育，提高全社會對山洪災(zāi)害的認(rèn)識，增強(qiáng)緊迫感和危機(jī)感。

3.2 加強(qiáng)防御山洪的工程建設(shè)

全面開展退耕還林、還草，強(qiáng)化水土保持和山區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)；加強(qiáng)河道管理，提高河道行洪能力，并按河道管理要求，規(guī)范河道采砂行為，并對河道內(nèi)的各類行洪障礙物堅決清除；加大防御山洪災(zāi)害的工程建設(shè)力度，加固堤防、疏浚河道，增強(qiáng)防洪能力，集中對影響防洪安全各類水庫的樞紐進(jìn)行除險保安。

3.3 重視落實防御山洪災(zāi)害的非工程措施

建立強(qiáng)有力的防御山洪災(zāi)害指揮體系。提高防治山洪災(zāi)害的整體水平；要對山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)進(jìn)行全面普查，確定山洪災(zāi)害的易發(fā)區(qū)、危險區(qū)和山體滑坡、泥石流的重點地段，調(diào)整這些區(qū)域的整體發(fā)展規(guī)劃，完善各項避災(zāi)措施；建立災(zāi)害易發(fā)區(qū)科學(xué)的防災(zāi)、減災(zāi)預(yù)案，并要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)案。

3.4 加大對山洪災(zāi)害防治的研究