導(dǎo)言：作為寫(xiě)作愛(ài)好者，不可錯(cuò)過(guò)為您精心挑選的10篇政府行政管理論文，它們將為您的寫(xiě)作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

2006年4月6日，廣州云峰酒業(yè)生產(chǎn)的小糊涂仙酒通過(guò)湖北省漢川市紅頭文件的“紅色營(yíng)銷(xiāo)”事件被曝光，由此引發(fā)了一系列的爭(zhēng)議和聲討，在各種聲音未了之時(shí)，本文僅從經(jīng)濟(jì)法的視角對(duì)該事件進(jìn)行分析。

事件經(jīng)過(guò)：2006年3月17日，也就是全國(guó)“兩會(huì)”閉幕第二天，湖北省漢川市政府辦公室下發(fā)“[2006]11號(hào)”文件，要求市直機(jī)關(guān)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)場(chǎng)在公務(wù)接待中使用小糊涂仙系列酒，并給各單位附加總計(jì)200萬(wàn)元的任務(wù)。

2006年4月6日，此事被媒體曝光，當(dāng)天文件廢止。

2006年4月7日，湖北省漢川市紀(jì)委、市監(jiān)察局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)禁黨員干部公款大吃大喝的通知》，要求全市“嚴(yán)格公務(wù)接待紀(jì)律”，“倡導(dǎo)公務(wù)接待中使用地產(chǎn)酒、地產(chǎn)煙，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。[1]

美國(guó)學(xué)者曼昆就經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)性將壟斷劃分為三種類(lèi)型：市場(chǎng)壟斷、自然壟斷和行政壟斷。市場(chǎng)壟斷是在市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)下,少數(shù)公司利用其資本、技術(shù)或管理上的優(yōu)勢(shì)所取得的一種市場(chǎng)勢(shì)力,并且憑借這種勢(shì)力實(shí)現(xiàn)超常經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的可能。自然壟斷主要指在生產(chǎn)技術(shù)上所存在的生產(chǎn)劣加性,使在一個(gè)市場(chǎng)上由一家企業(yè)生產(chǎn)所有的產(chǎn)出具有最大的生產(chǎn)效率,這在表面上呈現(xiàn)出完全壟斷的特征。[2]壟斷扭曲了正常的市場(chǎng)價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,排斥完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)類(lèi)型和結(jié)構(gòu)。從某個(gè)企業(yè)的角度看，壟斷會(huì)使其賺取超額利潤(rùn)，但從全社會(huì)的立場(chǎng)來(lái)看，它會(huì)以低效率為代價(jià)，浪費(fèi)社會(huì)資源和自然資源。[3]壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的天敵，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失靈的一種表現(xiàn)，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的缺陷又使得市場(chǎng)失靈不可避免，在市場(chǎng)失靈的情況下政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)成為必要，經(jīng)濟(jì)法也由此產(chǎn)生。但同作為市場(chǎng)中的一員，政府自身利益的存在又使得政府在面對(duì)利益的誘導(dǎo)下也可能失去有限的理性，不正當(dāng)?shù)剡\(yùn)用行政管理權(quán)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，政府失靈同樣有存在的空間。本次“小糊涂仙酒”的紅色營(yíng)銷(xiāo)之舉，在經(jīng)濟(jì)法的維度下就是政府失靈的一種表現(xiàn)。

一、政府指定公務(wù)用酒行為違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定，政府所為屬于行政壟斷。

行政壟斷是由于行政權(quán)力的保護(hù)形成的壟斷，清楚的界定行政壟斷的概念及其構(gòu)成要件是判斷一行為是否是行政壟斷的前提。學(xué)界對(duì)于行政壟斷的概念有著不同的理解。有的學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是“對(duì)政府憑借公共權(quán)力來(lái)排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的一種表述”（下劃線為筆者加，下同）；另有學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是一種濫用行政權(quán)力的非法行為，是“因政府支持而妨礙企業(yè)自由的非法壟斷”；還有學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是“憑籍政府行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的單位所擁有的行政權(quán)力，濫施行政行為，而使某些企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的一種狀態(tài)和行為”。[4]行政壟斷究竟是一種狀態(tài)還是一種行政，又或者二者兼而有之。筆者認(rèn)為從行政壟斷的構(gòu)成要件來(lái)界定其涵義更為妥當(dāng)。

（1）主體要件。根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第七條規(guī)定，“政府及其所屬部門(mén)不得濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買(mǎi)其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府及其所屬部門(mén)不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地商品流向外地市場(chǎng)?！庇纱丝梢?jiàn)，行政壟斷的主體當(dāng)是政府及其所屬部門(mén)。需要說(shuō)明的是，由于我國(guó)的公用事業(yè)單位擁有一定的行政管理權(quán)（如電力局、水務(wù)局、供電局等），同時(shí)還存在著行政性公司（如移動(dòng)通訊公司等），此類(lèi)擁有企事業(yè)單位根據(jù)法律的授權(quán)以及行政機(jī)關(guān)的委托擁有一定的行政管理權(quán)，在其行使行政管理權(quán)的過(guò)程中有可能形成的壟斷局面，此種壟斷與其作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體形成的經(jīng)濟(jì)壟斷有著本質(zhì)的不同。故對(duì)于目前法律規(guī)定作為行政壟斷主體的政府及其所屬部門(mén)宜做廣義理解，這些企事業(yè)單位也應(yīng)納入行政壟斷的主體范圍。

（2）主觀要件。行政壟斷主體利用行政管理權(quán)干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是否必須出于故意是主觀要件所討論的問(wèn)題。前文中有學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是一種狀態(tài)，通過(guò)分析此觀點(diǎn)來(lái)看行政壟斷是

否需要主觀上的故意，根據(jù)該學(xué)者的觀點(diǎn)，既使行政壟斷主體主觀上沒(méi)有壟斷的故意，只要事實(shí)上形成了壟斷的狀態(tài)，也構(gòu)成行政壟斷。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用的必然結(jié)果，壟斷狀態(tài)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不可避免的一種競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)；再?gòu)纳鐣?huì)學(xué)的角度來(lái)看，基于國(guó)計(jì)民生的特殊需要，一國(guó)的某些公用企業(yè)在市場(chǎng)中實(shí)際處于也必須處于壟斷的地位，此種壟斷為維護(hù)公共利益所必需；而從法學(xué)層面上來(lái)看，壟斷則是作為一種具有違法性和危害性的行為，客觀上違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成損害。如果認(rèn)為只要存在壟斷的狀態(tài)，既使不是出于破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的目的也歸屬行政壟斷一列，則會(huì)使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中正常的競(jìng)爭(zhēng)行為所形成的經(jīng)濟(jì)壟斷以及為公共利益的壟斷與行政壟斷無(wú)法區(qū)分。因此行政壟斷中主體只能是出于限制競(jìng)爭(zhēng)的目的，故意利用行政管理權(quán)干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以獲取壟斷利潤(rùn)。

（3）客體要件，即行政壟斷侵犯的是何種社會(huì)關(guān)系。行政壟斷從法律層面上說(shuō)是一種違法行為，侵害的是市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，即為國(guó)家法律所保護(hù)的社會(huì)主義市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

（4）客觀要件。行政壟斷主體使用何種手段或以何種形式對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行限制，即行政壟斷的客觀表現(xiàn)。筆者認(rèn)為，行政壟斷主體所運(yùn)用的干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的手段具有多樣性，只要這種行為客觀上導(dǎo)致了限制競(jìng)爭(zhēng)的后果，都可視為行政壟斷的客觀要件。如通過(guò)頒布在一定范圍內(nèi)具有普遍約束力的文件等抽象行政行為，或者以行政監(jiān)督、管理為由進(jìn)行處罰以限制競(jìng)爭(zhēng)等的具體行政行為，造成了壟斷的后果，均為行政壟斷主體所實(shí)施的壟斷行為。

通過(guò)對(duì)構(gòu)成要件的分析，筆者將行政壟斷理解為：擁有行政管理權(quán)力的主體以限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為目的實(shí)施的運(yùn)用行政管理權(quán)作用的行為，該行為導(dǎo)致或可能導(dǎo)致限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的后果。

根據(jù)上述構(gòu)成要件及概念，結(jié)合本案中湖北省漢川市政府部門(mén)頒布指定飲用“小糊涂仙酒”的紅頭文件，行政壟斷成為這一政府行為的不二定性。

2006年3月17日，湖北省漢川市政府辦公室頒發(fā)文件，這一抽象行政行為的目的在于將該市公務(wù)接待用酒的品種限定為一種——“小糊涂仙酒”，并下達(dá)了飲用指標(biāo)。該行政行為使其他白酒類(lèi)品種在政府公務(wù)接待市場(chǎng)中失去了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，該市公務(wù)接待用酒市場(chǎng)由廣州云峰酒業(yè)一家壟斷。2006年4月7日，漢川市紀(jì)委、市監(jiān)察局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)禁黨員干部公款大吃大喝的通知》，“倡導(dǎo)公務(wù)接待中使用地產(chǎn)酒、地產(chǎn)煙，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。該《通知》又是限制競(jìng)爭(zhēng)行為的行政壟斷行為，使得公務(wù)接待用酒由“小糊涂仙”變成了地產(chǎn)酒。漢川市政府部門(mén)以下發(fā)文件的形式的行政壟斷其動(dòng)機(jī)何在，或是出于地方財(cái)政利益和

本地企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益考慮，或是出于部門(mén)利益、領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人利益的考慮，我們無(wú)法在此作出判斷，而一旦按其文件實(shí)施所造成的行政壟斷的后果卻是可預(yù)見(jiàn)的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之中應(yīng)由商品的質(zhì)量、價(jià)格等因素來(lái)考量商品的競(jìng)爭(zhēng)力，由此才能形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)與公平競(jìng)爭(zhēng)。

二、行政壟斷是一種違法行為，漢川市政府的指定飲酒行為屬違法的行政行為。

行政壟斷具有違法性，此點(diǎn)根據(jù)目前我國(guó)唯一規(guī)定行政壟斷的法律——《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定即可得出。緣何法律有此規(guī)定，溯其立法本意，分析如下：

（一）行政壟斷破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，限制或排除競(jìng)爭(zhēng)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生命在于競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是由價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律共同起作用的經(jīng)濟(jì)形式。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種形態(tài)，本質(zhì)上也是一種競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，為了維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的有序和有效，必須建立自由平等的競(jìng)爭(zhēng)秩序。[5]行政壟斷運(yùn)用行政管理權(quán)使得壟斷受益人不受市場(chǎng)規(guī)律的約束而獲得壟斷利益，以行政手段的強(qiáng)制取代資源的市場(chǎng)配置，人為地設(shè)置市場(chǎng)壁壘，妨害貨流暢通和物盡其用，在一定范圍內(nèi)否定競(jìng)爭(zhēng)、取消市場(chǎng)，與市場(chǎng)規(guī)律相悖。

（二）行政壟斷侵害了消費(fèi)者的合法權(quán)益，使其喪失選擇權(quán)、平等交易權(quán)等合法權(quán)益。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用的結(jié)果，消費(fèi)者擁有對(duì)產(chǎn)品的知情權(quán)、選擇權(quán)和平等交易權(quán)，行政壟斷則通過(guò)人為地控制產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，形成有利于自身或某一特定市場(chǎng)主體的“賣(mài)方市場(chǎng)”，消費(fèi)者的購(gòu)買(mǎi)行為被限定在指定之列，喪失了自由選擇產(chǎn)品的權(quán)利，個(gè)人消費(fèi)自由隨著行政壟斷的作用被剝奪。

（三）行政壟斷易滋生腐敗，行政壟斷主體依其行政管理權(quán)而進(jìn)行權(quán)力“尋租”。

行政壟斷主體手中擁有的行政管理權(quán)正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體所缺乏的，而擁有行政管理權(quán)的行政壟斷主體自身的利益需要又使其對(duì)于利益的誘惑往往難以抗拒。如果行政壟斷主體將其手中的行政管理權(quán)作為謀取自身利益的籌碼，市場(chǎng)主體以金錢(qián)或其他利益為代價(jià)與行政管理權(quán)進(jìn)行交換而獲得所需的優(yōu)勢(shì)地位，則雙方一拍即合，腐敗出現(xiàn)，限制競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)相隨而至。

（四）行政壟斷導(dǎo)致企業(yè)低效率，阻礙企業(yè)的發(fā)展。

從表象上來(lái)看，行政壟斷的結(jié)果是某市場(chǎng)主體獲得了壟斷利潤(rùn)，排除了其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，而且只要壟斷繼續(xù)存在，其即能繼續(xù)享有這一壟斷利益。正因?yàn)槿绱?，因此獲得壟斷地位的市場(chǎng)主體無(wú)意于質(zhì)量的提升和保證，而愿意將更多的精力放在如何使擁有行政管理權(quán)的行政

壟斷主體將這一壟斷狀態(tài)繼續(xù)持續(xù)。由于壟斷企業(yè)缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件的外部競(jìng)爭(zhēng)壓力，從而滋生一種惰性，缺少創(chuàng)新機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)精神的企業(yè)在市場(chǎng)中最終會(huì)喪失競(jìng)爭(zhēng)力，一旦行政壟斷不存在，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用之下其所面臨的將會(huì)是被淘汰的結(jié)局。如果行政壟斷在一個(gè)國(guó)家內(nèi)普遍存在，那么該國(guó)也會(huì)最終喪失在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。

湖北省漢川市政府指定和倡導(dǎo)引用酒的品種，或許我們能猜測(cè)其為了部門(mén)利益以及地方利益的需要，但這一行為客觀上使消費(fèi)者喪失了選擇權(quán)、阻礙了企業(yè)的發(fā)展、破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序并讓人合理懷疑到權(quán)力的尋租，影響政府的形象和公信力。

三、反行政壟斷的對(duì)策建議。

鑒于行政壟斷的危害性，各國(guó)對(duì)于行政壟斷都采取的是限制或禁止的態(tài)度[6].我國(guó)有著幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)和幾千年封建集權(quán)制度歷史，行政壟斷對(duì)于我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的危害更為深遠(yuǎn)，因此反壟斷特別是行政壟斷已成為我國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然選擇。

理性地看待行政壟斷，會(huì)發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中有其存在的土壤。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“諾斯悖論”[7]，行政壟斷來(lái)源于國(guó)家相互矛盾的雙重性質(zhì)：國(guó)家的社會(huì)性，該屬性使國(guó)家必須確立確定的產(chǎn)權(quán)，明晰的產(chǎn)權(quán)使社會(huì)的產(chǎn)出最大化；國(guó)家的階級(jí)性，這一性質(zhì)使得國(guó)家（實(shí)踐中表現(xiàn)為代表國(guó)家的政府）出于自身的利益需要確立一套保證統(tǒng)治者利益收入最大化的基本規(guī)則。悖論由此產(chǎn)生，反映了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基本矛盾。存在雖非合理，但必有其根基，所以對(duì)于反行政壟斷的制度建構(gòu)無(wú)論從哪一個(gè)方面著手都會(huì)顯得力不從心，行政壟斷需要多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)部門(mén)、多重維度的規(guī)制，對(duì)此筆者擬從立法、司法、行政的三重維度對(duì)反行政壟斷的現(xiàn)狀作出回應(yīng)。

（一）立法方面，制定專(zhuān)門(mén)立法并與其他法律法規(guī)中有關(guān)反行政壟斷的規(guī)定相結(jié)合構(gòu)成我國(guó)反行政壟斷的法律體系。

我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于反行政壟斷的立法很不完善，歸納起來(lái)存在三個(gè)問(wèn)題：1、法律層面的規(guī)定籠統(tǒng)，缺乏可操作性。我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于行政壟斷的法律規(guī)定僅為《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中第7條與第30條，即“政府及其所屬部門(mén)不得濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買(mǎi)其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府及其所屬部門(mén)不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地商品流向外地市場(chǎng)?！薄罢捌渌鶎俨块T(mén)違反本法第七條規(guī)定……由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由同級(jí)或上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分。”，而且規(guī)定中只規(guī)定了行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政壟斷，對(duì)于法律授權(quán)或經(jīng)行政機(jī)關(guān)委托的享有行政管理權(quán)的單位實(shí)施的行政壟斷沒(méi)有涉及；2、絕大部分反壟斷的規(guī)定均由國(guó)務(wù)院及其部委的法規(guī)作出，而這些部門(mén)本身就有可能是行政壟斷的主體，自定規(guī)則約束自身，權(quán)威性不夠、公信力不強(qiáng)。行政壟斷大部分都由行政壟斷主體利用掌握的行政管理權(quán)所為，對(duì)此的規(guī)制如以行政法規(guī)為主要依據(jù)會(huì)使得對(duì)于行政壟斷的規(guī)制的效力層次不夠，規(guī)制效果不佳，現(xiàn)今我國(guó)的行政壟斷呈上升之勢(shì)也在一定程度上說(shuō)明了這點(diǎn)；3、無(wú)論是法律還是法規(guī)，對(duì)于行政壟斷行為均存在制裁不力、救濟(jì)途徑欠缺的問(wèn)題。如《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中第30條規(guī)定的處罰措施，僅由行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的才給予直接責(zé)任人員行政處分。但實(shí)際情況是上級(jí)行政機(jī)關(guān)往往能從下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政壟斷中獲得間接的收益，上下級(jí)之間有共同的利益，如此監(jiān)管實(shí)難奏效。

通過(guò)對(duì)我國(guó)反行政壟斷立法現(xiàn)狀的分析，筆者建議在將來(lái)制定的《反壟斷法》中設(shè)專(zhuān)章規(guī)定行政壟斷問(wèn)題，禁止行政壟斷行為。內(nèi)容包括：1）以列舉與概括相結(jié)合的方式對(duì)行政壟斷的表現(xiàn)形式作出規(guī)定；2）規(guī)定獨(dú)立的、專(zhuān)門(mén)的反行政壟斷機(jī)構(gòu)，賦予其對(duì)行政壟斷的監(jiān)督管理和行政處罰權(quán)等職權(quán)；3）在法律責(zé)任方面，應(yīng)明確行政壟斷主體所應(yīng)負(fù)的行政責(zé)任以及行政損害賠償，涉及到其他法律法規(guī)規(guī)定的，按其他法律法規(guī)規(guī)定的責(zé)任處理；4）改變行政終局的方式，提供司法救濟(jì)途徑，不設(shè)行政前置程序，由受害人選擇救濟(jì)方式，以更好地維護(hù)行政壟斷受害方的合法權(quán)益。

該專(zhuān)門(mén)立法對(duì)于反行政壟斷的規(guī)定大都是原則性的，對(duì)于具體的、細(xì)節(jié)性的規(guī)定則由其他法律法規(guī)作出，二者結(jié)合構(gòu)成我國(guó)反行政壟斷完整的法律體系。

（二）行政方面，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的反行政壟斷機(jī)構(gòu)以執(zhí)行法律法規(guī)的規(guī)定，監(jiān)管行政壟斷行為。

鑒于擁有行政管理權(quán)的行政壟斷主體與其上級(jí)機(jī)關(guān)有著共同的利益，由下對(duì)下監(jiān)管的效果不佳，因此根據(jù)《反壟斷法》中反行政壟斷一章中的規(guī)定設(shè)立專(zhuān)門(mén)的、獨(dú)立的反行政壟斷機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)對(duì)行政壟斷行為進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管較為適宜。該機(jī)構(gòu)可命名為“反行政壟斷委員會(huì)”[8]（下稱(chēng)“委員會(huì)”），委員會(huì)的委員從委員會(huì)所屬地方的行政、司法、學(xué)校等機(jī)構(gòu)擇優(yōu)抽出具有該專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員組成。固定委員占一定比例，其他均由以上所列單位抽調(diào)人員監(jiān)時(shí)擔(dān)任，每個(gè)行政壟斷案件由3至5位委員（其中一人是固定委員，并擔(dān)任組長(zhǎng)）組成小組進(jìn)行裁判，該小組隨該案行政程序結(jié)束而解散，從而保證其裁判的公正性。該機(jī)構(gòu)其不同于現(xiàn)存的行政壟斷監(jiān)督機(jī)構(gòu)（行政壟斷主體的上級(jí)機(jī)關(guān)），不依附于行政壟斷主體，沒(méi)有行政壟斷影射利益，擁有法定職權(quán)，具有獨(dú)立性、專(zhuān)門(mén)性，又以非行政程序前置和司法審查制度對(duì)該機(jī)構(gòu)行使法定職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)制其擁有的監(jiān)督行政壟斷職權(quán)，與司法審查程序相比又具有主動(dòng)性，一旦市場(chǎng)中出現(xiàn)行政壟斷的現(xiàn)象，該委員會(huì)主動(dòng)介入調(diào)查，經(jīng)查確屬行政壟斷行為的，有權(quán)作出處罰決定。

（三）司法方面，設(shè)立司法審查機(jī)制作為反行政壟斷的最終救濟(jì)途徑。

公正與獨(dú)立是法院與生俱來(lái)的天性，因此司法審查機(jī)制具有其他解決措施所不具備的特有優(yōu)勢(shì)：1、公正獨(dú)立性。法院具有獨(dú)立的地位，與其所裁決的爭(zhēng)議沒(méi)有利害關(guān)系，遠(yuǎn)離世俗紛爭(zhēng)的獨(dú)立身分對(duì)于源于部門(mén)和地方利益強(qiáng)化的行政壟斷來(lái)說(shuō)是最為合適的規(guī)制機(jī)關(guān)，對(duì)于一行為是否構(gòu)成行政壟斷的判斷最具信服力。2、專(zhuān)業(yè)性。我國(guó)雖不像法、德等國(guó)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的行政法院來(lái)處理行政案件，但我國(guó)法院系統(tǒng)內(nèi)均設(shè)有行政庭，其所具有的法律方面（特別是行政法方面的專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)）相對(duì)于其他機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)是最強(qiáng)的，故而由其對(duì)行政壟斷進(jìn)行規(guī)制最具專(zhuān)業(yè)性，也可使我國(guó)反行政壟斷的法律水準(zhǔn)逐漸提升。3、公信力。法院對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)是正義的最后一道防線，法院在社會(huì)民眾心中更是主張正義的最后一塊凈土。由法院作出的裁決在社會(huì)生活中易為人們所接受，公信力相對(duì)于其他機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)更強(qiáng)，而且法律規(guī)定法院的裁決具有終局性，從立法上賦予法院判定的最終確定力。行政壟斷的當(dāng)事方對(duì)于“反壟斷委員會(huì)”的決定不服，或者行政壟斷受害方不經(jīng)“反壟斷委員會(huì)”裁判徑直向法院，要求維護(hù)自身的合法權(quán)益。

另外，筆者認(rèn)為法律應(yīng)賦予行政壟斷受害方請(qǐng)求賠償權(quán)。因?yàn)閷?duì)于行政壟斷行為如果僅僅由法院或委員會(huì)判定違法，禁止該行為繼續(xù)，而對(duì)于受害方因此所受損失不加理會(huì)，這對(duì)于保護(hù)受害方的權(quán)益來(lái)說(shuō)是不充分的，對(duì)于行政壟斷的實(shí)施者來(lái)說(shuō)威懾力也不夠。如果受害方有證據(jù)證明由于行政壟斷行為而遭受了損失，在委員會(huì)認(rèn)定行為的行政壟斷性質(zhì)后即可向法院或徑直向法院時(shí)提出賠償要求。對(duì)于利用規(guī)章以下具有普遍約束力的違法的決定命令來(lái)實(shí)施的行政壟斷行為也應(yīng)納入賠償范圍。對(duì)此的法律依據(jù)可通過(guò)修改《國(guó)家賠償法》來(lái)規(guī)定。

當(dāng)然，從目前我國(guó)的司法實(shí)然現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)法院系統(tǒng)的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性與應(yīng)然要求尚有一定差距，但這是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，是現(xiàn)代法律制度的發(fā)展方向，是歷史的必然，因此在制度構(gòu)建上必須將司法審查機(jī)制納入其中。

以上所述均從他律的角度對(duì)行政壟斷進(jìn)行規(guī)制，從自度的角度來(lái)看，擁有行政管理權(quán)的主體自身進(jìn)行約束十分必要。通過(guò)對(duì)相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)、不利后果的認(rèn)訓(xùn)以及自我制定約束機(jī)制，將行政壟斷消滅于未成形之中，此為反行政壟斷的最高境界，也是他律的最終追求目標(biāo)。

有法可依，制定《反壟斷法》專(zhuān)章規(guī)定行政壟斷；執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，“反壟斷委員會(huì)”作為反行政壟斷的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，主動(dòng)出擊監(jiān)督并消除市場(chǎng)中的行政壟斷現(xiàn)象；法院作為有終局裁決權(quán)的機(jī)構(gòu)，其所進(jìn)行的司法審查對(duì)于行政壟斷當(dāng)事方來(lái)說(shuō)是最后的救濟(jì)手段。沒(méi)有提起行政訴訟的反壟斷委員會(huì)裁決、對(duì)于反壟斷委員會(huì)裁決不服訴至法院以及直接訴至法院的行政壟斷案件的生效裁決，裁決的內(nèi)容即是對(duì)個(gè)案行政壟斷的最終評(píng)價(jià)，受害方并有權(quán)依此認(rèn)定請(qǐng)求賠償。如此反行政壟斷的制度建構(gòu)對(duì)于規(guī)制行政壟斷當(dāng)為應(yīng)然之選。

政府處在市場(chǎng)之中，自身利益的存在難免會(huì)使其面對(duì)誘惑時(shí)失去理性，本案中湖北省漢川市政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮之中就被潮水沖散了理智，以紅頭文件的形式指定飲用公務(wù)酒種類(lèi)，隨后又以文件的形式“倡導(dǎo)”消費(fèi)地產(chǎn)煙酒?；蛟S該市政府辦公室不知這一行政是一種行政壟斷行為，具有違法性，但該行為對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的負(fù)面影響卻不因其不知而不發(fā)生，因此作為一種事后救濟(jì)的手段必須對(duì)該市政府的行政壟斷行為作出制裁，對(duì)其行政處罰，同時(shí)對(duì)其他主體也有引導(dǎo)和警示作用。但目前我國(guó)反行政壟斷制度缺失的現(xiàn)狀使得這種制裁有著“無(wú)米之炊”的尷尬，缺乏可行性措施，無(wú)依據(jù)亦無(wú)部門(mén)對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，廢止文件、停止行為已是較好的解決結(jié)果，更多的是根本不去理會(huì)。正因?yàn)楝F(xiàn)狀如此，本案中漢川市政府才會(huì)在廢止前一文件之后又出臺(tái)了“倡導(dǎo)”飲用地產(chǎn)酒的通知。

本文正立意于解決此等尷尬局面，希望通過(guò)以上對(duì)行政壟斷的解構(gòu)以及對(duì)反行政壟斷的制度建構(gòu)，使行政壟斷實(shí)施者獲得“皮洛斯的勝利”[9]，從而最大限度地消除這一違背市場(chǎng)規(guī)律的異象。按照筆者之建構(gòu)，漢川市反行政壟斷委員會(huì)對(duì)該行政壟斷行為進(jìn)行查處，并作出處罰；該行政壟斷受害方，即其他競(jìng)爭(zhēng)者也可向法院，要求確認(rèn)該政府行政違法并賠償損失，絕非目前的“廢止”了事。

參考文獻(xiàn)：

「1李世英。市場(chǎng)進(jìn)入壁壘、進(jìn)入管制與中國(guó)產(chǎn)業(yè)的行政壟斷?！窲?！敦?cái)經(jīng)科學(xué)》2005，（2）：111-112.

「2呂曉萍。對(duì)我國(guó)行政壟斷現(xiàn)狀的分析。「J?！懂?dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》2002（3）。

「3鄭鵬程。論行政壟斷的概念與特征?！窲?！渡轿鲙煼洞髮W(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2000（3）。

「4陳志成。行政壟斷的多維解讀?！窲。《中國(guó)行政管理》2002（3）。

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注釋?zhuān)篬1]引自http：\\重慶青年報(bào)-新聞中心-200萬(wàn)小糊涂仙“灌醉”糊涂官。htm.2006-04-1821：33

[2]李世英《市場(chǎng)進(jìn)入壁壘、進(jìn)入管制與中國(guó)產(chǎn)業(yè)的行政壟斷》,《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2005年第2期,第111-112頁(yè)

[3]呂曉萍，《對(duì)我國(guó)行政壟斷現(xiàn)狀的分析》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》2002年第3期

[4]文中引用的學(xué)者觀點(diǎn)均來(lái)自于鄭鵬程《論行政壟斷的概念與特征》一文，《山西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版，2000年7月，第27卷第3期

[5]陳志成，《行政壟斷的多維解讀》，《中國(guó)行政管理》2002年第3期

[6]發(fā)達(dá)國(guó)家的行政壟斷具有與我國(guó)不同的特點(diǎn)，其政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)行為的限制的態(tài)度和政策很大程度上取決于社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，并且發(fā)達(dá)國(guó)家并未有過(guò)純計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的唯一目標(biāo)只是為維護(hù)和發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，所以對(duì)于行政壟斷是限是禁不一而論。

篇2

筆者曾撰文指出，轉(zhuǎn)型期地方政府的制度創(chuàng)新在中國(guó)的市場(chǎng)化制度變遷中起著重要的作用，但其本身也存在著難以克服的困境和弊端，如：中央規(guī)制下制度創(chuàng)新的空間限制；[1]“公用地災(zāi)難”與統(tǒng)一市場(chǎng)的阻隔；中央與地方制度博弈目標(biāo)之間的沖突；創(chuàng)新非均衡下制度變遷水平的區(qū)域差異等。本文主要針對(duì)地方政府制度創(chuàng)新中存在的問(wèn)題，探討走出困境的路向選擇。

一、多元產(chǎn)權(quán)選擇與微觀主體的動(dòng)力激勵(lì)

產(chǎn)權(quán)是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心問(wèn)題，完善的產(chǎn)權(quán)制度安排是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。但產(chǎn)權(quán)制度不會(huì)在自然狀態(tài)下生成，需要政府的介入。政府憑借其暴力潛能和權(quán)威在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)所有權(quán)，降低產(chǎn)權(quán)界定和轉(zhuǎn)讓中的交易費(fèi)用；為產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行提供一個(gè)公正、安全的制度環(huán)境；利用法律和憲法制約利益集團(tuán)通過(guò)重構(gòu)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)財(cái)富和收入的再分配，扼制國(guó)家權(quán)力對(duì)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)。[2]（P130～197）我們?cè)诳疾熘袊?guó)地方政府的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)，多元產(chǎn)權(quán)選擇是一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)，如廣東南海市的“五個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”、浙江大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)等多元產(chǎn)權(quán)企業(yè)、廣東順德對(duì)企業(yè)的多元產(chǎn)權(quán)改造等?，F(xiàn)在，從國(guó)有制、集體所有制、股份制、股份合作制、私營(yíng)個(gè)體所有制、混合制、合伙制、國(guó)外獨(dú)資和合資等等，都有應(yīng)有的法律地位。哪種產(chǎn)權(quán)制度有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和適合于本地的實(shí)際，都應(yīng)該予以扶持和鼓勵(lì)。這也是政府職責(zé)的應(yīng)有之義。

當(dāng)然，我們這里并不主張給予哪種產(chǎn)權(quán)形式以特殊政策，政府的主要任務(wù)是履行界定產(chǎn)權(quán)和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的職責(zé)。對(duì)于公有企業(yè)，要按照分級(jí)管理的原則，明確各級(jí)地方政府的產(chǎn)權(quán)界限，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理層次化到產(chǎn)權(quán)配置層次化的轉(zhuǎn)變。對(duì)于地方所有的國(guó)有大中型企業(yè)和不適合改制的企業(yè)的資產(chǎn)管理，其管理模式可參考深圳的三級(jí)授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式，把國(guó)有資產(chǎn)的最終產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，使國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人格化，解決所有者虛位、國(guó)有資產(chǎn)無(wú)人負(fù)責(zé)的問(wèn)題。為了真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，可以考慮在地方人大（屬?gòu)V義的政府范疇）設(shè)立類(lèi)似于“國(guó)資委”那樣的機(jī)構(gòu)，作為國(guó)有資產(chǎn)的人格化代表，并減少委托——鏈條，以便降低交易費(fèi)用和提高監(jiān)督的有效性。在產(chǎn)權(quán)保障方面，除了中央政府應(yīng)建立起完整的產(chǎn)權(quán)法律體系外，地方政府也應(yīng)有與中央政府配套的產(chǎn)權(quán)監(jiān)管體系，對(duì)有關(guān)的產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行約束和監(jiān)督。對(duì)于一些小型國(guó)有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)可以考慮以政府主導(dǎo)的形式對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重組，進(jìn)行積極的創(chuàng)新和試驗(yàn)，甚至是“試錯(cuò)”。在這方面，廣東順德的經(jīng)驗(yàn)值得參考，他們對(duì)公有企業(yè)的改制就是走產(chǎn)權(quán)多元化的道路，具體方式有：嫁接外資；劃股出售、公私合營(yíng)；分拆求活；多種形式租賃、公有民營(yíng)或民有民營(yíng)；企業(yè)兼并、拍賣(mài)；控股、參股；債權(quán)股份化或債務(wù)等值化改造；企業(yè)“先關(guān)后改”；公開(kāi)上市；依法破產(chǎn)。通過(guò)改制，使產(chǎn)權(quán)具有可分解性（即財(cái)產(chǎn)權(quán)可以分解為所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)），可分散性（即企業(yè)產(chǎn)權(quán)股份化、多元化和社會(huì)化）和可讓渡性（即產(chǎn)權(quán)可以按照一定的規(guī)則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)、出售、出租），滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)產(chǎn)權(quán)交易的要求，使得在產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)尚未開(kāi)放的情況下，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的突破性進(jìn)展，從而化解中央政府制度創(chuàng)新的規(guī)制約束。

除了對(duì)公有產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)之外，地方政府還應(yīng)繼續(xù)走增量改革之路，加強(qiáng)對(duì)非公有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。因?yàn)椋@是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要進(jìn)行制度創(chuàng)新的環(huán)節(jié)。

產(chǎn)權(quán)主要是通過(guò)降低交易費(fèi)用和實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)在化而實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用的。而能夠?qū)崿F(xiàn)這兩大功能的產(chǎn)權(quán)應(yīng)是那些資產(chǎn)能量化到個(gè)人的產(chǎn)權(quán)。公有企業(yè)在這一方面存在著重大的缺陷，由于資產(chǎn)不量化到個(gè)人，其委托—成本大，“內(nèi)部人控制”使最終所有者難以實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的有效監(jiān)督，這是造成其經(jīng)營(yíng)困難的根本原因。而私有產(chǎn)權(quán)因資產(chǎn)的明晰量化和權(quán)利義務(wù)邊界的確定性而產(chǎn)生極大的激勵(lì)，它的私人收益率最接近于社會(huì)收益率，由此帶來(lái)極高的生產(chǎn)效率。中國(guó)的改革實(shí)踐，充分證明了這一點(diǎn)。自1980年以來(lái)，中國(guó)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值以平均每年71%的速度增長(zhǎng)，到1999年6月，私營(yíng)企業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的33%（而國(guó)有企業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比例則從1978年的78%下降到1999年的33%）。目前，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)已經(jīng)接近或超過(guò)國(guó)營(yíng)部門(mén)，但其所占用的國(guó)家資源比重卻微乎其微，而“耗用了2/3最為稀缺的資本資源的國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)民生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)只占1/3?！盵3]中國(guó)私營(yíng)企業(yè)用非常有限的資源去高水平甚至是超常發(fā)揮其內(nèi)在的潛力。

然而，我們應(yīng)該看到，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的高效率和低成本的增長(zhǎng)并沒(méi)有伴隨其他制度的相應(yīng)變遷，它的發(fā)展還存在著一些嚴(yán)重的制度障礙。從政府方面來(lái)看，主要的問(wèn)題有：（1）產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度欠缺。現(xiàn)有的法律和法規(guī)對(duì)私營(yíng)企業(yè)合法財(cái)產(chǎn)和其他權(quán)益的規(guī)定比較薄弱，私營(yíng)企業(yè)在與其他經(jīng)濟(jì)主體之間出現(xiàn)糾紛時(shí)得不到有效的法律保護(hù)，從而使其發(fā)展的原動(dòng)力受到削弱。（2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公平公正原則沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)。私營(yíng)企業(yè)在諸如市場(chǎng)準(zhǔn)入、銀行信貸、稅費(fèi)征收和其他社會(huì)負(fù)擔(dān)等方面常常受到不公平的待遇。（3）政府運(yùn)作的不規(guī)范和官員擁有太多的超經(jīng)濟(jì)權(quán)力，使私營(yíng)企業(yè)主不得不從“尋利”轉(zhuǎn)向“尋租”，擾亂正常的市場(chǎng)秩序。從私營(yíng)企業(yè)本身來(lái)看，問(wèn)題主要有產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清、家族化管理、規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低級(jí)化和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)雷同等。其中，最主要的問(wèn)題是產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清，表現(xiàn)在：相當(dāng)一部分私營(yíng)企業(yè)主家庭成員或家族成員內(nèi)部自然人之間的產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清；一部分私營(yíng)企業(yè)，盡管其資本的形式確是私人資本，卻在法律形式上戴了一頂“紅帽子”；[4]一些私營(yíng)企業(yè)是在沒(méi)有真正的出資人的混沌狀態(tài)下生成的，如負(fù)債借錢(qián)，從而造成天然的產(chǎn)權(quán)不清；一些私營(yíng)企業(yè)主以個(gè)人的資本籌辦企業(yè)，卻以“合作”之類(lèi)的形式注冊(cè)成立公司。產(chǎn)權(quán)主體界區(qū)不清的危害是多方面的：不利于企業(yè)的資本積累；企業(yè)法人的獨(dú)立性和完整性易于被侵害；影響企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和管理權(quán)威；造成有關(guān)人員之間的權(quán)、責(zé)、利不明確，而產(chǎn)生“搭便車(chē)”的道德投機(jī)。[5]（P42～57）

科思將交易費(fèi)用概念引入經(jīng)濟(jì)分析中，揭示了交易費(fèi)用與制度形成的內(nèi)在關(guān)系。他認(rèn)為，企業(yè)和市場(chǎng)的邊界是由市場(chǎng)的交易費(fèi)用和企業(yè)內(nèi)部的交易費(fèi)用的相互比較來(lái)決定的。[6]但中國(guó)在向市場(chǎng)的過(guò)渡過(guò)程中，需要政府對(duì)市場(chǎng)的培育和扶持，企業(yè)與市場(chǎng)的交易過(guò)程多了一個(gè)政府的環(huán)節(jié)，決定了企業(yè)的交易費(fèi)用必須考慮政府這一因素。柯榮住通過(guò)實(shí)地調(diào)研并運(yùn)用統(tǒng)計(jì)模型的方法分析了企業(yè)、政府和市場(chǎng)三者之間的交易費(fèi)用變化，[7]認(rèn)為企業(yè)的交易費(fèi)用由4部分構(gòu)成：企業(yè)與政府的交易費(fèi)用；市場(chǎng)與政府的交易費(fèi)用；企業(yè)內(nèi)部交易費(fèi)用；企業(yè)除負(fù)擔(dān)第二項(xiàng)費(fèi)用之外的交易費(fèi)用。中國(guó)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，第一、二項(xiàng)交易費(fèi)用是最重要的（這與科思的理論有所不同），是中國(guó)過(guò)渡經(jīng)濟(jì)時(shí)期私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有實(shí)質(zhì)性影響的制度問(wèn)題?？聵s住進(jìn)一步分析，寬松的準(zhǔn)入政策比寬松的規(guī)制政策更有決定性作用。因?yàn)?，寬松的?zhǔn)入政策會(huì)使私營(yíng)企業(yè)更有發(fā)展的機(jī)會(huì)，而且政府也會(huì)采取與其相配套的規(guī)制政策，從而使私營(yíng)企業(yè)的交易費(fèi)用不斷降低，提高其發(fā)展的動(dòng)力。本文認(rèn)為，政府在實(shí)行寬松的準(zhǔn)入政策和規(guī)制政策的同時(shí)，還要履行其產(chǎn)權(quán)方面的職能和社會(huì)職能，減少企業(yè)第三項(xiàng)和第四項(xiàng)方面的交易費(fèi)用，以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)私營(yíng)企業(yè)發(fā)展的積極性。

根據(jù)上述的事實(shí)，本文認(rèn)為，地方政府在私營(yíng)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)方面應(yīng)在以下幾個(gè)方面有所創(chuàng)新：

第一，切實(shí)解決私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問(wèn)題。我國(guó)的個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)從改革初期的“邊際的、填補(bǔ)空缺”的角色發(fā)展到現(xiàn)在的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的“重要組成部分”，已經(jīng)獲得了國(guó)家的正式法律地位，可以說(shuō)進(jìn)入了國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)體系范疇，政府理應(yīng)作出相應(yīng)的制度安排實(shí)施保護(hù)。目前，在國(guó)家的物權(quán)法還尚未出臺(tái)的情況下，地方政府可以結(jié)合本地的實(shí)際以地方立法的形式，建立保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)的制度，滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的這一制度需求，實(shí)現(xiàn)地方性制度均衡，以消除私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的心理顧慮。

第二，為私營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造一個(gè)公平開(kāi)放的制度環(huán)境，減少私營(yíng)企業(yè)的交易費(fèi)用。這里既包括降低私營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入費(fèi)用，也包括在土地使用、信貸稅收等方面的平等機(jī)會(huì)。但首先是要給予私營(yíng)企業(yè)與其他經(jīng)濟(jì)形式相同的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，因?yàn)椋袌?chǎng)準(zhǔn)入條件的放松會(huì)帶來(lái)連續(xù)的制度響應(yīng)，促使地方政府規(guī)范市場(chǎng)，降低規(guī)制費(fèi)用，以及做好產(chǎn)權(quán)界定降低企業(yè)內(nèi)部交易費(fèi)用等工作。

第三，厘定產(chǎn)權(quán)邊界。私人產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清本質(zhì)上是私人企業(yè)主自身的問(wèn)題。我們講保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)，首先要尊重私有企業(yè)主自主選擇的權(quán)利?！耙?yàn)樗綘I(yíng)資本最清楚重新界定產(chǎn)權(quán)對(duì)企業(yè)發(fā)展究竟有效無(wú)效，最清楚重新界定產(chǎn)權(quán)所需要支付的代價(jià)究竟有多高?！盵5]（P58）但當(dāng)私人資本意識(shí)到界定產(chǎn)權(quán)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于繼續(xù)維持產(chǎn)權(quán)含混所蒙受的效率損失時(shí)，就會(huì)要求進(jìn)行制度創(chuàng)新，要求政府出面界定產(chǎn)權(quán)。這時(shí)，地方政府就應(yīng)協(xié)助做好企業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估工作，界定產(chǎn)權(quán)主體及邊界，保證產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利義務(wù)的落實(shí)。當(dāng)然，在解決私人資本產(chǎn)權(quán)不清的問(wèn)題上最為重要的是要給予其市場(chǎng)直接融資的制度條件。在這方面，目前我國(guó)還存在嚴(yán)重的制度短缺。市場(chǎng)融資有兩個(gè)主要渠道，一是公開(kāi)上市發(fā)行股票，二是通過(guò)銀行借貸。而政策對(duì)私營(yíng)資本上市有諸多限制，銀行貸款也有非?？量痰臈l件。這雖然是中央政府制度創(chuàng)新空間的范疇，但地方政府完全可以利用自己的組織優(yōu)勢(shì)去推動(dòng)這些領(lǐng)域的制度變革。

第四，加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)宣傳，消除社會(huì)對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的歧視。意識(shí)形態(tài)的最基本功能就是通過(guò)強(qiáng)化人們對(duì)產(chǎn)權(quán)和其他制度的認(rèn)同而減少統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治費(fèi)用。但意識(shí)形態(tài)這種非正式制度安排由于源于“傳統(tǒng)根性和歷史積淀”，[8]比正式制度安排更具有持久性和滯后性。雖然從法律上中國(guó)早已確立了私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活中的合法地位，但人們思想中的“公有”意識(shí)仍根深蒂固，它仍然在很多情況下影響著制度的制定和實(shí)施。因此，地方政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中重要地位的宣傳，并給予其應(yīng)有的政治待遇，逐漸消除人們對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的歧視，使私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有一個(gè)寬松的社會(huì)環(huán)境。

第五，除了上述產(chǎn)權(quán)、制度環(huán)境和意識(shí)形態(tài)方面的創(chuàng)新以外，地方政府還應(yīng)建立符合市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)范的政府行政制度秩序、發(fā)展要素市場(chǎng)、引導(dǎo)私營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高級(jí)化轉(zhuǎn)變、引導(dǎo)它們建立現(xiàn)代企業(yè)制度和提供信息服務(wù)以減少交易費(fèi)用和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等。

二、以制度化約束規(guī)范中央與地方之間的制度創(chuàng)新關(guān)系

一些后發(fā)國(guó)家尤其是東亞國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，不發(fā)達(dá)國(guó)家在向市場(chǎng)制度變遷過(guò)程中，中央政府的有效協(xié)調(diào)具有十分重要的作用。中央政府高度的組織動(dòng)員能力、權(quán)威主義的政治傳統(tǒng)和作用機(jī)制以及強(qiáng)調(diào)集體價(jià)值為核心的傳統(tǒng)文化，是東亞國(guó)家現(xiàn)代化的重要原因，也是中國(guó)可以借鑒的富有價(jià)值的制度遺產(chǎn)。西方市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的變遷過(guò)程是在比較有利的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境下一步步演變而來(lái)的，而現(xiàn)在的不發(fā)達(dá)國(guó)家既面臨著國(guó)內(nèi)要求快速發(fā)展的社會(huì)壓力，又面臨著國(guó)際上日益增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)政治壓力；既要保持不斷變革的勢(shì)頭，又要保持社會(huì)的穩(wěn)定和統(tǒng)一，因此，強(qiáng)有力的中央政府的主導(dǎo)作用是應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜局面的重要保證。

從過(guò)去一個(gè)世紀(jì)西方的發(fā)展規(guī)律來(lái)看，市場(chǎng)制度的發(fā)展和市場(chǎng)功能的擴(kuò)大，并不是伴隨著政府功能的縮小，相反，政府功能尤其是政府的經(jīng)濟(jì)功能在不斷強(qiáng)化。在政府體系內(nèi)，出現(xiàn)了兩個(gè)集權(quán)化運(yùn)動(dòng)：一是地方政府向中央政府集權(quán)，二是議會(huì)權(quán)力向政府行政首腦的轉(zhuǎn)移。一個(gè)成熟的市場(chǎng)體系的有效運(yùn)作，需要有一個(gè)有效的政府尤其是有效的中央政府，以保證市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)。政府在市場(chǎng)運(yùn)行中的功能是綜合性和整體性的，主要表現(xiàn)在：[9]（1）有效的市場(chǎng)運(yùn)作，需要有一個(gè)統(tǒng)一的、開(kāi)放的和規(guī)范的市場(chǎng)秩序，以使原材料、商品、人才、勞動(dòng)力、資金等資源要素能夠自由和有序流動(dòng)，降低交易費(fèi)用。但是，市場(chǎng)又是一種分散的力量，它在運(yùn)行中很容易與地方性的力量結(jié)合，不斷地弱化社會(huì)的凝聚力。地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)使其出臺(tái)一些地方保護(hù)主義的制度安排，從而阻隔市場(chǎng)的統(tǒng)一，影響要素的自由有序流動(dòng)，最終導(dǎo)致市場(chǎng)功能和交易活動(dòng)的萎縮。因此，只有具有高度權(quán)威的中央政府運(yùn)用其組織力量才能塑造統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序。（2）中央政府的宏觀調(diào)控是建立和健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。統(tǒng)一、科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理的制度體系是成熟的市場(chǎng)體系的必然要求，而統(tǒng)一的制度體系的安排和貫徹，只有在統(tǒng)一的政府權(quán)力體系中才能實(shí)現(xiàn)。（3）市場(chǎng)的運(yùn)行需要公共產(chǎn)品和社會(huì)保障。一些公共產(chǎn)品投資大、見(jiàn)效慢，并具有壟斷性，特別是關(guān)系到全局性的公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施，它們是市場(chǎng)運(yùn)行所必需的，需要政府的統(tǒng)一規(guī)劃和大量投入。

可見(jiàn)，在調(diào)整中央與地方制度創(chuàng)新的關(guān)系時(shí)，一定的中央集權(quán)是需要的。但是，中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，各地的資源稟賦千差萬(wàn)別，需要多級(jí)的分層調(diào)控，需要多層的制度創(chuàng)新，不然，就會(huì)扼抑特色性制度潛能的發(fā)揮，扼抑人們對(duì)制度的合理預(yù)期和創(chuàng)新動(dòng)力，地方市場(chǎng)的活力也就難以顯現(xiàn)。而沒(méi)有繁榮的地方市場(chǎng)就沒(méi)有繁榮的全國(guó)市場(chǎng)。為此，必須找到一條既有利于中央適度集權(quán)，又有利于調(diào)動(dòng)地方積極性的兩全之策。這個(gè)兩全之策就是遵循市場(chǎng)的原則，以市場(chǎng)作為規(guī)制中央與地方制度創(chuàng)新關(guān)系的坐標(biāo)：一是無(wú)論中央的制度創(chuàng)新還是地方的制度創(chuàng)新，都不要超越政府與市場(chǎng)的邊界。即凡是市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的就由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，市場(chǎng)失靈的地方有的就需要政府進(jìn)行制度創(chuàng)新。二是以市場(chǎng)的原則劃分中央和地方的創(chuàng)新空間，既要有利于全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，又要有利于地方市場(chǎng)的繁榮，發(fā)揮地方政府創(chuàng)新的積極性。

根據(jù)上述原則，中央的制度創(chuàng)新空間應(yīng)是：制訂國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，并以相應(yīng)的制度安排，如通過(guò)財(cái)政政策、貸幣金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高級(jí)化；建立社會(huì)總需求和總供給的管理機(jī)制，保持總供求關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡；對(duì)收入分配關(guān)系進(jìn)行宏觀調(diào)控，建立既保證效率又兼顧公平的收入分配與調(diào)節(jié)制度；維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的所有者權(quán)益，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值；建立和健全市場(chǎng)規(guī)則，打破地區(qū)、部門(mén)對(duì)市場(chǎng)的侵害和封鎖，培育全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，保護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)；組織和提供公共產(chǎn)品（全國(guó)性的）；協(xié)調(diào)工農(nóng)、城鄉(xiāng)、地區(qū)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)制度的均衡發(fā)展。地方政府的制度創(chuàng)新空間包括：根據(jù)中央政府的發(fā)展規(guī)劃，制定本地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，并作出與此規(guī)劃和中央宏觀目標(biāo)相協(xié)調(diào)的地方制度安排；制定地方財(cái)政和區(qū)域性收入分配制度，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)本地區(qū)的市場(chǎng)供求關(guān)系；培育地方性市場(chǎng)體系，推動(dòng)區(qū)域市場(chǎng)與全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的開(kāi)放和對(duì)接，為本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)范運(yùn)行創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境；管理地方國(guó)有資產(chǎn)，保證其完整、保值和增值；在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的框架內(nèi)調(diào)整本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的高效配置；組織和提供本地區(qū)的公共產(chǎn)品。

中央與地方制度創(chuàng)新空間界線的落實(shí)，除了以法律化的機(jī)制約束兩者之間的制度博弈關(guān)系外，還要建立中央對(duì)地方的有效監(jiān)督機(jī)制：一是中央對(duì)地方的政治約束，這集中體現(xiàn)在中央對(duì)地方的人事控制權(quán)方面。二是采取切實(shí)可行的有效措施，鏟除地方保護(hù)主義。解決這一問(wèn)題需要中央與地方的相互配合和協(xié)調(diào)，從法律、行政和經(jīng)濟(jì)等多方面進(jìn)行綜合治理。為了加大治理、預(yù)防和懲罰力度，可以把這一工作列入最高權(quán)力機(jī)關(guān)的工作日程，對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理；中央和地方的紀(jì)檢、法律監(jiān)督部門(mén)應(yīng)將這問(wèn)題列為執(zhí)法監(jiān)督的一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)內(nèi)容；中央對(duì)地方的績(jī)效評(píng)估中，應(yīng)改變過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的做法，引導(dǎo)地方政府放棄片面追求經(jīng)濟(jì)速度的發(fā)展思路。三是中央對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)約束。要通過(guò)建立財(cái)政補(bǔ)助制度和財(cái)政監(jiān)督制度等一系列經(jīng)濟(jì)制度，形成一種中央對(duì)地方的硬性制約和推動(dòng)機(jī)制，達(dá)到調(diào)控地方制度目標(biāo)的目的。西方各國(guó)中央政府建立的對(duì)地方政府的“財(cái)政制約和推動(dòng)機(jī)制”值得我們借鑒。它以中央政府控制大部分財(cái)政收入為基礎(chǔ)（中央財(cái)政收入總額約占國(guó)民總收入的60%以上），中央政府通過(guò)將收入的一部分以財(cái)政補(bǔ)助的形式撥給地方，達(dá)到引導(dǎo)地方政府實(shí)施中央制度安排和宏觀協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展的目的。在亞洲的日本和韓國(guó)，財(cái)權(quán)主要集中于中央，然后中央政府通過(guò)撥款和補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付手段，達(dá)到調(diào)整地區(qū)間財(cái)力差異，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的目的。在日本，中央政府為貫徹自己的政策意圖特設(shè)了國(guó)庫(kù)支出金，采取直接撥款的方式，將一部分資金撥給地方使用，這部分資金在地方財(cái)政收入中的比重高達(dá)20%。[10]因此，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)地方政府的制度變革能力，是一個(gè)可行的辦法。目前，我國(guó)在中央與地方分稅制下，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付返還地方的稅收比率以及地方獲得中央補(bǔ)貼占上交中央稅收的比率，都要有規(guī)范的制度約束，保證中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性和公平性，防止轉(zhuǎn)移支付總量被擠占及轉(zhuǎn)移支付的隨意性。同時(shí)，要根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，確定轉(zhuǎn)移支付的比重，即應(yīng)以不損害發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力為前提，否則就會(huì)造成與“效率優(yōu)先”原則相悖的保護(hù)落后、挫傷先進(jìn)的結(jié)果。我們?cè)诮鉀Q地區(qū)之間的差距問(wèn)題上，不能簡(jiǎn)單地采取“劫富濟(jì)貧”方法。要承認(rèn)，一定的不平衡總是存在的。在某種意義上，不平衡還有利于增加不同地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)壓力，促使各地更好地挖潛，實(shí)施制度創(chuàng)新，使資源配置達(dá)到更優(yōu)狀態(tài)。落后地區(qū)的發(fā)展，主要應(yīng)建立在對(duì)自身資源優(yōu)勢(shì)的充分認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行切合實(shí)際的制度創(chuàng)新，摸索一條適合自身實(shí)際的發(fā)展道路，這才是一個(gè)治本的辦法。

三、退出市場(chǎng)職能領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的范式轉(zhuǎn)換

政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)扮演什么角色，不同的理論流派有不同的側(cè)重。以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟(jì)自由主義到現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)自由主義從“政府失敗”出發(fā)，主張無(wú)需國(guó)家干預(yù)的市場(chǎng)，由“看不見(jiàn)的手”發(fā)揮調(diào)節(jié)作用；克服市場(chǎng)缺陷的出路是明晰產(chǎn)權(quán)而不是國(guó)家干預(yù)；市場(chǎng)失靈的根本原因在于政府而不是市場(chǎng)自身。而從15世紀(jì)末的重商主義到凱恩斯理論以及制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派，則從“市場(chǎng)失靈”出發(fā)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)的作用。布勞恩和杰克遜認(rèn)為，市場(chǎng)失靈的原因是存在公共物品與外部效應(yīng)、存在不完全競(jìng)爭(zhēng)（在自然壟斷的領(lǐng)域內(nèi)存在降低成本提高利潤(rùn)的現(xiàn)象）、存在信息的不完全、存在不確定性。[11]因此，需要政府的干預(yù)去彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，市場(chǎng)本身就是一套社會(huì)制度，市場(chǎng)中的交易包括契約性的協(xié)議和產(chǎn)權(quán)的讓渡，還包括構(gòu)造、組織交換活動(dòng)并使其合法化的機(jī)制。簡(jiǎn)言之，市場(chǎng)就是組織化、制度化的交換，它本身便包含著政治體系的力量與影響，深深地嵌入廣泛的政治與社會(huì)結(jié)構(gòu)之中?！盁o(wú)形的手”背后有著有形的社會(huì)結(jié)構(gòu)在調(diào)節(jié)以私利為目的的個(gè)人及其行動(dòng)。在一個(gè)健全的市場(chǎng)體系中，需要有產(chǎn)權(quán)和交易活動(dòng)能得到合法認(rèn)可和有效保護(hù)的制度環(huán)境，這要靠政府的力量才能做到。所以，不存在絕對(duì)不受政府及其制度約束的市場(chǎng)“真空”，所謂的“市場(chǎng)失靈”其實(shí)在較大程度上是“制度失靈”的外顯。[12]（P348）

但是，政府的作用只能限于彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，而不是取市場(chǎng)而代之：一是維持秩序職能，即有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)和提供市場(chǎng)交易的基本博弈規(guī)則；二是解決市場(chǎng)本身無(wú)法克服的外部性問(wèn)題，提供社會(huì)所必需的公共產(chǎn)品。地方政府作為地方利益的維護(hù)者和地方公共秩序的建設(shè)者，在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，要以制度創(chuàng)新去彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的制度均衡，既防止制度供給的過(guò)剩，也要防止制度供給的不足。

然而，我們?cè)诳疾燹D(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府的制度創(chuàng)新時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，地方政府經(jīng)常直接參與本地企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，代行了市場(chǎng)的職能。這種創(chuàng)新有其客觀必然性，因?yàn)樵谑袌?chǎng)機(jī)制不健全的情況下，難以誘發(fā)微觀主體的制度創(chuàng)新，或者即使微觀主體有創(chuàng)新的需求和動(dòng)機(jī)，在中央制度進(jìn)入壁壘的約束下也難以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的愿望，從而使地方政府充當(dāng)了制度創(chuàng)新的主角，彌補(bǔ)了市場(chǎng)和企業(yè)的不足，但其弊端也伴隨而生。一是造成了政企不分，增加了企業(yè)交易過(guò)程的環(huán)節(jié)和費(fèi)用，也使企業(yè)難以獨(dú)立地走上市場(chǎng)。前面提到的“公用地災(zāi)難”、中央與地方制度博弈目標(biāo)的沖突等弊端，根源就在于地方政府代行了市場(chǎng)的職能。因?yàn)?，與企業(yè)綁在一起后，地方政府就難免會(huì)從本位主義出發(fā)，在其權(quán)力范圍內(nèi)施行有利于本地企業(yè)的制度安排，從而與其他地區(qū)和中央的制度變遷目標(biāo)發(fā)生沖突，應(yīng)驗(yàn)了“諾思悖論”：成也政府，敗也政府。一方面，地方政府過(guò)多地干預(yù)市場(chǎng)，出現(xiàn)了制度供給過(guò)剩；另一方面，在公共產(chǎn)品的問(wèn)題上卻出現(xiàn)了制度供給不足。要走出這一困境，就要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)換：從代替市場(chǎng)到退出市場(chǎng)，即凡是市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的領(lǐng)域交由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)，由市場(chǎng)主體根據(jù)需求自主實(shí)施制度創(chuàng)新，政府則主要作為市場(chǎng)秩序的維護(hù)者而發(fā)揮作用。

政府退出市場(chǎng)職能領(lǐng)域后，在產(chǎn)權(quán)多元化的基礎(chǔ)上，微觀主體的誘致性制度創(chuàng)新才能萌生和繁榮，最終達(dá)到由政府主導(dǎo)的供給型制度變遷方式向需求誘致型制度變遷方式的轉(zhuǎn)變。只有實(shí)現(xiàn)了這一轉(zhuǎn)變，一個(gè)國(guó)家的制度變遷才會(huì)走上良性循環(huán)的軌道，持續(xù)性的制度均衡才有可能出現(xiàn)。因?yàn)?，在一個(gè)自主和平等的環(huán)境中，微觀主體能夠及時(shí)感知和捕捉到獲利的機(jī)會(huì)，并在自愿和一致的基礎(chǔ)上，通過(guò)排除外部性和搭便車(chē)等問(wèn)題，最終完成制度創(chuàng)新。這種創(chuàng)新，更有利于轉(zhuǎn)化為人們的自覺(jué)行為，“集體行動(dòng)控制個(gè)體行動(dòng)”，[13]達(dá)到制度創(chuàng)新的預(yù)期效果。

為實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)換，地方政府主要應(yīng)在以下幾個(gè)方面有所創(chuàng)新：

第一，收縮公有經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)戰(zhàn)線。公有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)缺陷使其極易陷入資產(chǎn)無(wú)人負(fù)責(zé)的境地，改革的基本思路應(yīng)該是：今后在一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)里，不再搞公有企業(yè)。對(duì)原有一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中的公有企業(yè)要改造成非公有企業(yè)，包括改造成混合所有制企業(yè)。這是解決地方保護(hù)主義問(wèn)題的一個(gè)根本辦法。由于地方所屬企業(yè)能夠增加與銷(xiāo)售收入掛鉤的上繳費(fèi)用，能夠提供員工飯碗保障地區(qū)就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定，所以地方政府總是傾向于外延式的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，導(dǎo)致嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，并且還會(huì)想方設(shè)法維持企業(yè)甚至是長(zhǎng)期虧損企業(yè)的生存。只有斬?cái)嗔说胤秸c企業(yè)的資產(chǎn)隸屬關(guān)系，才能從根本上解決無(wú)效擴(kuò)張的現(xiàn)象。道理很簡(jiǎn)單，沒(méi)有哪一個(gè)私人資產(chǎn)所有者會(huì)允許企業(yè)的無(wú)效擴(kuò)張的。

第二，明確政府職能的合理邊界。有關(guān)政府職能的邊界問(wèn)題，總的來(lái)說(shuō)，它應(yīng)限于市場(chǎng)失靈和維護(hù)秩序領(lǐng)域。類(lèi)似于企業(yè)投資和經(jīng)營(yíng)等微觀領(lǐng)域的事務(wù)，應(yīng)交由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)。但在實(shí)際管理活動(dòng)中，受利益的驅(qū)動(dòng)，地方政府往往會(huì)自覺(jué)或不自覺(jué)地走入市場(chǎng)職能領(lǐng)域。最近某省政府出面組織，由若干國(guó)有資產(chǎn)公司出資組建熊貓集團(tuán)（控股）有限公司就是一個(gè)典型的例子。[14]這種“拉郎配”的政府行為，是地方政府追求規(guī)模、熱衷于評(píng)比的排序、表現(xiàn)政績(jī)的傳統(tǒng)管理方式的延續(xù)。它明顯超越了政府職能的合理邊界，也遭到了部分企業(yè)的反對(duì)。張維迎說(shuō)：“哪一個(gè)國(guó)家，哪一個(gè)地方，政府在處理企業(yè)問(wèn)題上花得精力越多，企業(yè)在處理與政府關(guān)系上花得精力越多，這個(gè)國(guó)家就越落后?！盵15]（P210）

第三，放松管制。管制即按照某種規(guī)則行事之意，目的是要使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)處于一種公平的狀態(tài)，避免社會(huì)利益的損失。張維迎認(rèn)為，西方管制的基本理念是怎么去維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和有效運(yùn)轉(zhuǎn)。他們普遍同意，自由簽約是最重要的，只要交易雙方的協(xié)議不形成對(duì)第三方的損害，管制就沒(méi)有必要；只有市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)會(huì)形成對(duì)他人利益的損害，而這種損害又無(wú)法通過(guò)當(dāng)事人之間解決時(shí)，才需要政府管制。而我們過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)從一開(kāi)始就立足于取消市場(chǎng)和消滅市場(chǎng)。[15]（P99～111）由于政府官員在實(shí)施管制時(shí)有自己的效用函數(shù)和信息的不完全等原因，使政府管制經(jīng)常失效，因此，我們現(xiàn)在的問(wèn)題是要放松管制，而不是加強(qiáng)管制。目前，放松管制的重點(diǎn)是對(duì)傳統(tǒng)的行政審批制度進(jìn)行改革。傳統(tǒng)的行政審批制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是政府直接干預(yù)和控制企業(yè)的主要手段，由此產(chǎn)生了諸如阻礙資源有效配置、行政效率低下、尋租和腐敗滋生和蔓延等弊端。因此，改革的重點(diǎn)是減少審批的事項(xiàng)和明確政府審批的范圍，衡量的尺度是：一是市場(chǎng)尺度，即凡是市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的，政府就不要設(shè)立審批去干預(yù)。二是經(jīng)濟(jì)尺度，這主要從成本—效益方面考察審批的收益與成本是否對(duì)稱(chēng)。三是技術(shù)的尺度，即從技術(shù)能力方面看行政審批能不能把審批的事務(wù)管住，審批管不管用。

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篇3

一、行政管理運(yùn)行機(jī)制決定公務(wù)員幸福指數(shù)的特點(diǎn)公務(wù)員履行公職，是代表國(guó)家行使公共權(quán)力的，他們的心理感受如何直接影響著其履行公職時(shí)行使公共權(quán)力的主觀狀態(tài)與行為方式。而公務(wù)員的行為方式又關(guān)系到國(guó)計(jì)民生大事。關(guān)顧這部分人的幸福指數(shù)，就是關(guān)顧整個(gè)社會(huì)及其他階層的幸福指數(shù)。比如要是不通過(guò)公務(wù)員行使職權(quán)來(lái)促進(jìn)整個(gè)社會(huì)各個(gè)方面的和諧的實(shí)現(xiàn)，其他階層就不可能有基本的幸福可言。公務(wù)員持久的為人民履行好職權(quán)的意志力又取決于公務(wù)員的心理感受與心理特征。而幸福指數(shù)又是主要通過(guò)人這個(gè)主體的心理感受與心理特征作載體的。在一般人眼中，似乎公務(wù)員比農(nóng)民工、失業(yè)工人的幸福指數(shù)更高，可實(shí)際未必如此，不少公務(wù)員與農(nóng)民工在某些方面的心理體驗(yàn)是一樣的水平，甚至還更低水平，這主要是因?yàn)樾姓芾磉\(yùn)作機(jī)制作用使然。在行政管理運(yùn)作機(jī)制作用下，公務(wù)員幸福指數(shù)有以下特點(diǎn)。

第一，表面的物質(zhì)財(cái)富增長(zhǎng)帶來(lái)較好的心理體驗(yàn)被行政管理工作中所承擔(dān)的責(zé)任與壓力大打折扣。你是公務(wù)員，你的行為就受到更多的注目，你就猶如站在屋頂上，從頭到腳都是在人們的監(jiān)視之下，并且所言所為都要代表一個(gè)好形象。你的職務(wù)越大，職級(jí)越高，所承受的責(zé)任就越大，所謂“高處不勝寒”，“繁擾奔忙，雖是錦衣玉食，亦是萬(wàn)狀愁苦”。

就是指的像公務(wù)員們雖然比農(nóng)民工、失業(yè)人員工資可能多幾倍，但在精神感受上恐怕不如農(nóng)民工。農(nóng)民工物質(zhì)上的貧乏是公務(wù)員們能夠體會(huì)到的，但公務(wù)員們的精神壓力卻不未必是農(nóng)民工們能夠感受到的。這就造成錯(cuò)覺(jué)使人們覺(jué)得探討公務(wù)員的幸福指數(shù)，而不探討分析農(nóng)民工的幸福指數(shù)是沒(méi)道理的。

第二，行政管理運(yùn)作特點(diǎn)使公務(wù)員追求幸福的范圍與本質(zhì)與一般民眾不同。社會(huì)主義國(guó)家強(qiáng)調(diào)人民當(dāng)家作主，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的勤勉盡責(zé)，執(zhí)政為民。當(dāng)前來(lái)說(shuō)按照“三個(gè)代表”重要思想來(lái)要求公務(wù)員的話，那么真正代表人民群眾利益，降低對(duì)物質(zhì)利益的追求，發(fā)揚(yáng)克已奉獻(xiàn)精神才是一種追求幸福的基本境界。公務(wù)員在過(guò)去追求幸福的標(biāo)準(zhǔn)只定在像焦裕祿、孔繁森這樣的標(biāo)準(zhǔn)。即要一心為公，把個(gè)人安危與利益置之度外。而現(xiàn)在只有極少數(shù)人能做到，如果對(duì)多數(shù)公務(wù)員提出這樣的要求就顯得過(guò)高了一點(diǎn)，但公務(wù)員至少應(yīng)該做到“遵紀(jì)守法、淡泊名利，在滿足本人及家人基本的生活需要下，集中精力做好為人民謀福利的工作?！惫珓?wù)員追求幸福的本質(zhì)更多是在精神層面上展開(kāi)的，正是精神層面的這個(gè)本質(zhì)要求，使社會(huì)對(duì)公務(wù)員的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也是偏重于精神層面而非物質(zhì)層面。

第三，衡量公務(wù)員幸福指數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)多地依賴(lài)于組織或領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)與考核。也就是說(shuō)衡量公務(wù)員幸福感高低的標(biāo)準(zhǔn)，其中一條就是看公務(wù)員是否人盡其才，量才為用。假如有一個(gè)較公正客觀的工作評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員就會(huì)有成就感，并從成就感中獲得較好的心理體驗(yàn)。農(nóng)民種田，工人做工，完成了某項(xiàng)任務(wù)，收成如何是比較確定的(自然災(zāi)害除外)，而公務(wù)員工作做得好壞，雖然有各種衡量的標(biāo)準(zhǔn)，但問(wèn)題不是本人作出評(píng)價(jià)，而是通過(guò)上級(jí)組織或領(lǐng)導(dǎo)作出評(píng)價(jià)，這里面多了一個(gè)中介，就存在著不確定因素，領(lǐng)導(dǎo)高興，興致勃勃心情好時(shí)，做得不夠好也可能獲得較好的評(píng)價(jià)。這種不確定因素影響著公務(wù)員的心理體驗(yàn)。

第四，公務(wù)員的幸福指數(shù)受自身實(shí)施行政行為后續(xù)效應(yīng)的影響程度大。公務(wù)員在從事行政管理領(lǐng)域的工作涉及面相當(dāng)廣泛，雖是代表國(guó)家為了公共利益行使行政權(quán)，但有時(shí)因?yàn)槊癖姷恼J(rèn)識(shí)水平的滯后和個(gè)人或局部利益的關(guān)系，總存在行政相對(duì)人不理解，不支持的現(xiàn)象，這時(shí)就可能產(chǎn)生實(shí)施行政行為后不好的后續(xù)效應(yīng)，特別是對(duì)于那些處在一線的執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，這種不好的后續(xù)效應(yīng)更是大量存在。即使你始終一身正氣，秉公辦事。有時(shí)也會(huì)因?yàn)槊癖姷恼`解而產(chǎn)生不好的后續(xù)效應(yīng)。

第五，公務(wù)員的幸福指數(shù)受政策影響比其他階層要大得多。這是由行政管理過(guò)程中，公務(wù)員作為政府決策及其他改革措施實(shí)施的主要推動(dòng)者，理所當(dāng)然應(yīng)該身體力行，應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行黨與政府的方針政策上起模范帶頭作用。這對(duì)公務(wù)員幸福感的多少與得失所造成的影響是直接的，有時(shí)往往是“得也蕭何，失也蕭何?！惫珓?wù)員與其他階層人士在許多方面是有共同的心理體驗(yàn)的，而都把能滿足自己和家人基本生存與發(fā)展的物質(zhì)資料作為幸福指數(shù)的一個(gè)主要指標(biāo)。在這個(gè)問(wèn)題上，為配合政府實(shí)施的財(cái)稅杠桿政策，如提高個(gè)人收入所得稅，年收入12萬(wàn)元以上的應(yīng)主動(dòng)上報(bào)個(gè)人所得稅，這都必須帶頭執(zhí)行，另外對(duì)現(xiàn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)以及其他社會(huì)保險(xiǎn)方面的政策也要帶頭執(zhí)行，在執(zhí)行這些政策過(guò)程中，不可避免給某些公務(wù)員帶來(lái)困難，而非公務(wù)員比如像私人企業(yè)老板，他們的收入就沒(méi)有公務(wù)員的收入那么透明，公務(wù)員以外的階層更容易偷稅漏稅(這里決沒(méi)有贊成偷稅漏稅的意思)，而是說(shuō)明公務(wù)員的心理體驗(yàn)受政策的左右甚大，因?yàn)樗麄兪钦叩耐苿?dòng)者，又是政策的帶頭執(zhí)行者。

第六，公務(wù)員的幸福指數(shù)過(guò)多地押在健康水平上。身體健康是各個(gè)階層的人們達(dá)到幸福的最根本的物質(zhì)基礎(chǔ)，離開(kāi)了生命的延續(xù)，那些構(gòu)成幸福的要素也消失殆盡。行政管理運(yùn)作機(jī)制決定了公務(wù)員在承擔(dān)后代及家人的撫養(yǎng)或贍養(yǎng)的責(zé)任上所依賴(lài)的物質(zhì)基礎(chǔ)有所不同。公務(wù)員應(yīng)該是兩袖清風(fēng)的，不允許有任何謀私利行為的。按照廉潔自律、爭(zhēng)做人民的公仆的公務(wù)員良好風(fēng)范的要求，公務(wù)員維系其本人及家人的基本生活與發(fā)展資料只能靠公務(wù)員工資(公務(wù)員法也規(guī)定不能經(jīng)商辦企業(yè)的)。即使某些公務(wù)員辦了一些實(shí)體，但也是很微不足道的。所以只能靠工資為生的公務(wù)員，當(dāng)其生命結(jié)束時(shí)，其工資便沒(méi)有了，便不能給家人及子女留下什么財(cái)產(chǎn)。

不像私人企業(yè)的經(jīng)理或老板，突然有個(gè)三長(zhǎng)兩短，留下可觀的遺產(chǎn)，至于農(nóng)民，雖然也談不上什么積蓄，但一旦遇有不測(cè)，還有土地或山林的使用權(quán)可留與家人或子女。這就使得公務(wù)員對(duì)保重身體、確保身體康泰看得很重要。他們把健康看成是維系幸福的根本，這些認(rèn)識(shí)應(yīng)該是很強(qiáng)烈的。

二、對(duì)當(dāng)前影響公務(wù)員幸福指數(shù)的因素分析雖然說(shuō)幸福是心理體驗(yàn)的東西，似乎總是表現(xiàn)在人們的觀念或意識(shí)中，但它總是通過(guò)物質(zhì)、健康等外在實(shí)體東西表現(xiàn)出來(lái)。第一，在個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面存在彷徨、迷惑，使公務(wù)員經(jīng)常感到一種無(wú)所適從，總是存在得失相伴的郁悶情緒。這種情緒反過(guò)來(lái)又影響了行政管理工作的目標(biāo)追求，使工作缺乏主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。造成公務(wù)員在個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面不同的心理體驗(yàn)的原因是千差萬(wàn)別的，這差異表現(xiàn)在不同的家庭背景、職業(yè)層次、學(xué)歷水平、努力程度等方面。但在個(gè)人的價(jià)值追求方面也有共性的心理體驗(yàn)。即公務(wù)員們絕大多數(shù)都希望能大有作為。然而現(xiàn)實(shí)因素是非常復(fù)雜的，一個(gè)公務(wù)員能夠跨入公務(wù)員隊(duì)伍已經(jīng)很不容易，而進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍也不是高枕無(wú)憂了。

篇4

以上學(xué)者盡管從不同角度對(duì)服務(wù)業(yè)及KIBS國(guó)際化動(dòng)因做出了解釋?zhuān)沧⒁獾椒?wù)業(yè)與KIBS、與制造業(yè)的差別，但是，這些學(xué)者更多地是從產(chǎn)業(yè)角度來(lái)進(jìn)行分析，注重的是服務(wù)的特征。KIBS不僅僅在于具有服務(wù)性的特征，還具有創(chuàng)新性特征，這也是KIBS最重要的特征之一。而現(xiàn)有的研究忽視了KIBS具有創(chuàng)新功能的特征，忽視了KIBS在創(chuàng)新系統(tǒng)中所起到的重要作用。本文根據(jù)KIBS的特點(diǎn)，在借鑒以往學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，從另外一個(gè)角度——?jiǎng)?chuàng)新系統(tǒng)的視角對(duì)KIBS國(guó)際化動(dòng)因進(jìn)行分析，以期獲得更為圓滿的解釋。

二、KIBS創(chuàng)新特性及在創(chuàng)新系統(tǒng)中的作用及功能

在知識(shí)經(jīng)濟(jì)下，知識(shí)是最重要的生產(chǎn)要素之一，并逐漸取代了土地、資本、勞動(dòng)力這些傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿ΑＴ趧?chuàng)新系統(tǒng)中，知識(shí)流動(dòng)及各主體之間的相互作用是創(chuàng)新過(guò)程的關(guān)鍵所在。KIBS具有知識(shí)生產(chǎn)和知識(shí)擴(kuò)散的功能，在創(chuàng)新系統(tǒng)中扮演著重要的角色，而非一般的生產(chǎn)和消費(fèi)部門(mén)。

（一）KIBS創(chuàng)新特征

KIBS創(chuàng)新是指發(fā)生在知識(shí)密集型服務(wù)業(yè)中的創(chuàng)新行為及活動(dòng)，是KIBS與客戶利用各自的知識(shí)及技能，為完成一項(xiàng)以知識(shí)為基礎(chǔ)的創(chuàng)新任務(wù)而做出的一系列合作行為。知識(shí)密集型服務(wù)創(chuàng)新具有顯著的高客戶相關(guān)性，即KIBS與客戶之間是一種“共生”關(guān)系，創(chuàng)新服務(wù)質(zhì)量的高低依賴(lài)于KIBS與客戶的交互作用。在創(chuàng)新中，客戶與KIBS之間的知識(shí)流動(dòng)是雙向的：KIBS為客戶提供專(zhuān)業(yè)的服務(wù)，在交互中傳播現(xiàn)有的知識(shí)，同時(shí)通過(guò)客戶反饋也加強(qiáng)了KIBS本身的知識(shí)基礎(chǔ)，擴(kuò)大了KIBS的知識(shí)存量，并可能引起新的交互作用。Strambach（2001）建立一個(gè)模型（見(jiàn)上圖），將KIBS知識(shí)過(guò)程分為明晰知識(shí)和緘默知識(shí)的獲取、知識(shí)的重新整合、知識(shí)向客戶企業(yè)的轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散三個(gè)階段，說(shuō)明了KIBS與客戶間的這種知識(shí)流動(dòng)及交互作用。[7](53-68)

（二）KIBS在創(chuàng)新系統(tǒng)中的角色

KIBS創(chuàng)新具有高客戶相關(guān)性，這不僅僅促使其本身必須具備高的創(chuàng)新性，以滿足客戶的需要，也使其有可能將創(chuàng)新性知識(shí)傳遞、擴(kuò)散給客戶，即KIBS不僅僅具有知識(shí)生產(chǎn)的功能，也具有知識(shí)擴(kuò)散的功能。具體而言，KIBS在創(chuàng)新過(guò)程中主要有三個(gè)角色：創(chuàng)新推動(dòng)者（Facilitator）、創(chuàng)新轉(zhuǎn)移者（Carrier）及創(chuàng)新來(lái)源（Source）。[8]

1.創(chuàng)新來(lái)源（提供者）。KIBS在進(jìn)行創(chuàng)新時(shí)是創(chuàng)新主角，KIBS為制造業(yè)或其他服務(wù)行業(yè)提供服務(wù)或知識(shí)，提供創(chuàng)新概念及思想，并與客戶企業(yè)緊密聯(lián)系共同完成創(chuàng)新。Hertog（2000）認(rèn)為，KIBS作為知識(shí)及創(chuàng)新的合作生產(chǎn)者，是一種私人知識(shí)庫(kù)，即所謂的“第二知識(shí)庫(kù)（theSecondKnowledgeInfrastructure）”或“新知識(shí)庫(kù)”①。[9](491-528)如廣告商為客戶開(kāi)發(fā)并組織實(shí)施一個(gè)新的廣告策略。2.創(chuàng)新推動(dòng)者（合作者）。KIBS企業(yè)為客戶的創(chuàng)新提供支持服務(wù)，但創(chuàng)新本身不是來(lái)自KIBS，也不是由它從別的企業(yè)擴(kuò)散到客戶企業(yè)。如管理咨詢公司協(xié)助客戶開(kāi)發(fā)一種新的服務(wù)分銷(xiāo)渠道或引入一種新的會(huì)計(jì)制度，在這里，KIBS為客戶傳遞它們需要的知識(shí)或服務(wù)來(lái)支持創(chuàng)新。3.創(chuàng)新轉(zhuǎn)移者（購(gòu)買(mǎi)者）。KIBS企業(yè)將現(xiàn)有的創(chuàng)新從一個(gè)企業(yè)或者一個(gè)行業(yè)傳播到另外一個(gè)行業(yè)或客戶企業(yè)，創(chuàng)新本身不是從KIBS產(chǎn)生的，KIBS只是一種中介。此時(shí)，KIBS也扮演著購(gòu)買(mǎi)者角色，即KIBS從制造業(yè)或者其他服務(wù)行業(yè)購(gòu)買(mǎi)知識(shí)、設(shè)備及資本品，但KIBS在購(gòu)買(mǎi)后還承擔(dān)一個(gè)重任，即將該產(chǎn)品客戶化，適應(yīng)客戶的需求。如KIBS企業(yè)為客戶引進(jìn)及實(shí)施一個(gè)先進(jìn)的、創(chuàng)新性的ERP軟件，并將該軟件客戶化。

可見(jiàn)，KIBS在創(chuàng)新系統(tǒng)中發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于它的知識(shí)生產(chǎn)和知識(shí)擴(kuò)散的功能，是創(chuàng)新系統(tǒng)的節(jié)點(diǎn)及橋梁，是創(chuàng)新系統(tǒng)中不可缺少的重要組成部分。KIBS在創(chuàng)新過(guò)程中扮演多種角色，發(fā)揮不同的作用，KIBS本身作為一個(gè)創(chuàng)新主體，在不斷進(jìn)行內(nèi)部創(chuàng)新的同時(shí)，也為創(chuàng)新系統(tǒng)中的其它主體提供了創(chuàng)新的平臺(tái)，對(duì)創(chuàng)新起到催化作用。

三、國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的國(guó)際化擴(kuò)展——KIBS國(guó)際化的動(dòng)因

在全球經(jīng)濟(jì)一體化下，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)是一個(gè)開(kāi)放式的、國(guó)際化的系統(tǒng)，國(guó)家創(chuàng)新績(jī)效取決于該國(guó)利用全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)及全球創(chuàng)新資源進(jìn)行創(chuàng)新的能力，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的國(guó)際化已成為促進(jìn)創(chuàng)新能力提高的一個(gè)重要因素（Toivonen,2005）。[10]另外，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，由于自身創(chuàng)新系統(tǒng)的不完善及創(chuàng)新資源的缺乏，通過(guò)國(guó)際化獲取創(chuàng)新資源，提高本國(guó)創(chuàng)新系統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)力就成為一個(gè)必然選擇及必要的途徑。國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的國(guó)際化發(fā)展，增強(qiáng)了作為創(chuàng)新系統(tǒng)重要組成部分的KIBS國(guó)際化發(fā)展的動(dòng)力及壓力，主要體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)如下四個(gè)效應(yīng)的需要：（一）國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)邊界的國(guó)際擴(kuò)張效應(yīng)

Coase（1937）認(rèn)為，企業(yè)的擴(kuò)張與收縮在于交易成本的節(jié)約。[11](386-405)創(chuàng)新系統(tǒng)也存在由于交易成本節(jié)約而導(dǎo)致的邊界擴(kuò)張與收縮。創(chuàng)新系統(tǒng)邊界的擴(kuò)張表現(xiàn)為創(chuàng)新組織規(guī)模的擴(kuò)大和創(chuàng)新行為的融合與協(xié)調(diào)兩個(gè)方面，前者是單一組織形式下的規(guī)模擴(kuò)張，后者是對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)的改造。[12]創(chuàng)新系統(tǒng)革新的動(dòng)力來(lái)源于知識(shí)在系統(tǒng)內(nèi)流動(dòng)的機(jī)制。信息通訊科技的發(fā)展及經(jīng)濟(jì)全球化，使各國(guó)創(chuàng)新活動(dòng)之間的互動(dòng)與依賴(lài)日益加深，為了獲取更多、質(zhì)量更高的創(chuàng)新資源，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)中的創(chuàng)新主體主動(dòng)向外擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)國(guó)際化發(fā)展。KIBS國(guó)際化一方面是實(shí)現(xiàn)本身規(guī)模經(jīng)濟(jì)的需要，另外一方面降低了知識(shí)在創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)接點(diǎn)傳播的交易成本，使報(bào)酬遞增得以實(shí)現(xiàn)，并促進(jìn)其他創(chuàng)新主體實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，KIBS作為知識(shí)擴(kuò)散的橋梁及中介，它的國(guó)際化有利于改造跨國(guó)創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)，建立靈活的組織創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，有效降低創(chuàng)新主體在國(guó)際化進(jìn)程中由于規(guī)模擴(kuò)大而帶來(lái)網(wǎng)絡(luò)接點(diǎn)之間連結(jié)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)（規(guī)模擴(kuò)大與風(fēng)險(xiǎn)加大之間存在“兩難”問(wèn)題），實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新系統(tǒng)質(zhì)的擴(kuò)張。（二）知識(shí)的放大效應(yīng)及國(guó)際擴(kuò)散效應(yīng)

知識(shí)系統(tǒng)要么是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，要么是層級(jí)結(jié)構(gòu)，而無(wú)論哪種結(jié)構(gòu)，KIBS都起到非常重要的作用。在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，KIBS加強(qiáng)了不同網(wǎng)絡(luò)接點(diǎn)之間的知識(shí)流動(dòng)。在層級(jí)結(jié)構(gòu)中，KIBS有利于知識(shí)沿著層級(jí)進(jìn)行流動(dòng)，如典型的專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)服務(wù)就屬于這類(lèi)。而創(chuàng)新系統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)力的差異在于知識(shí)創(chuàng)造和擴(kuò)散通過(guò)不同的中介和組織交互作用來(lái)進(jìn)行。[13]隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)加快，各國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)日益與國(guó)際大市場(chǎng)融為一體，產(chǎn)業(yè)全球化以及企業(yè)生產(chǎn)、研究活動(dòng)的國(guó)際化，使國(guó)際間的知識(shí)流動(dòng)愈加強(qiáng)烈。由于KIBS具有知識(shí)生產(chǎn)性和擴(kuò)散性并重的特征，KIBS在國(guó)際化發(fā)展中不斷吸取國(guó)外知識(shí)，并通過(guò)對(duì)知識(shí)的整合、加工，不斷進(jìn)行知識(shí)創(chuàng)新，放大知識(shí)存量，提高了知識(shí)流動(dòng)的質(zhì)量，促進(jìn)知識(shí)在創(chuàng)新主體之間的國(guó)際流動(dòng)，在不同類(lèi)別的知識(shí)網(wǎng)絡(luò)中傳遞，加強(qiáng)了國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)知識(shí)生產(chǎn)子系統(tǒng)及知識(shí)擴(kuò)散子系統(tǒng)功能，通過(guò)不同創(chuàng)新主體之間的有效聯(lián)結(jié)來(lái)提高學(xué)習(xí)和創(chuàng)造能力，使國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)立足于國(guó)際創(chuàng)新前沿，利用國(guó)際創(chuàng)新系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)，迅速提高創(chuàng)新能力。

（三）制造業(yè)、服務(wù)業(yè)創(chuàng)新子系統(tǒng)的國(guó)際互動(dòng)效應(yīng)

KIBS所具有知識(shí)生產(chǎn)及知識(shí)擴(kuò)散功能，使傳統(tǒng)的創(chuàng)新系統(tǒng)發(fā)生了變化，服務(wù)業(yè)創(chuàng)新子系統(tǒng)與制造業(yè)創(chuàng)新子系統(tǒng)出現(xiàn)融合的現(xiàn)象，制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)互相表現(xiàn)對(duì)方的特征。它們之間存在信息、知識(shí)及人才等要素的流動(dòng)，并通過(guò)這些流動(dòng)使兩者產(chǎn)生極強(qiáng)的互動(dòng)作用，互相為對(duì)方的發(fā)展提供支持。制造業(yè)生產(chǎn)的國(guó)際化產(chǎn)生了對(duì)金融、會(huì)計(jì)和法律等服務(wù)的需求，為了滿足國(guó)內(nèi)制造業(yè)國(guó)際化的需要，KIBS企業(yè)跟隨進(jìn)入東道國(guó)提供服務(wù)。隨著服務(wù)水平的提高及在國(guó)外提供服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的不斷豐富，KIBS企業(yè)有能力主動(dòng)在國(guó)外尋找發(fā)展的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)從跟隨戰(zhàn)略到主動(dòng)尋求新市場(chǎng)的國(guó)際化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?？鐕?guó)制造業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的來(lái)源很大程度上來(lái)源于服務(wù)的能力而不是制造產(chǎn)品的能力，[14](45-56)在制造業(yè)國(guó)際化程度較高情況下，KIBS國(guó)際化是提高制造業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)實(shí)需要。

（四）國(guó)家創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的國(guó)際綜合協(xié)同效應(yīng)

篇5

一、傳統(tǒng)行政管理與政府問(wèn)題

在傳統(tǒng)的行政學(xué)理論中，政府是公共行政（publicadministration）的主體。在公共管理理念中，政府是居于公共管理（PublicManagement）核心地位和主導(dǎo)地位的主體之一。長(zhǎng)期以來(lái)，特別是建立在行政行為階段的政府理論，對(duì)政府的考察一直停留在內(nèi)部靜態(tài)結(jié)構(gòu)上，甚至批評(píng)政府組織根本無(wú)法適應(yīng)環(huán)境變遷的需要。一些學(xué)者在分析政府問(wèn)題時(shí)，對(duì)政府組織的靜態(tài)形式考慮過(guò)多，包括結(jié)構(gòu)模型、管理方式、制度要素、價(jià)值判斷等方面，最大的失誤是忽視了運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的政府組織和參與其中活動(dòng)的人之間的互動(dòng)關(guān)系。這種風(fēng)氣從古典組織理論時(shí)期一直蔓延到今天，可以稱(chēng)之為“政府組織的靜態(tài)”。

重新閱讀古典組織理論的經(jīng)典，我們會(huì)獲得新的發(fā)現(xiàn)。馬克斯·韋伯官僚制理論設(shè)計(jì)的前提是建立一套官僚權(quán)力對(duì)行政的控制機(jī)制。在他看來(lái)，勞動(dòng)分工、層級(jí)節(jié)制、職業(yè)訓(xùn)練都是以權(quán)力的不可侵犯為基礎(chǔ)，權(quán)力的絕對(duì)集中才能保證金字塔式的結(jié)構(gòu)穩(wěn)固存在?！叭魏喂倭胖平M織都力求通過(guò)對(duì)知識(shí)和意圖的保密來(lái)增強(qiáng)其專(zhuān)業(yè)上的優(yōu)越地位”。[1]韋伯同時(shí)認(rèn)為，官僚制的技術(shù)優(yōu)越性高于其他任何組織，其基本原則實(shí)現(xiàn)了官僚制在行政中的協(xié)調(diào)與控制功能。但事實(shí)上官僚組織的理論設(shè)計(jì)與實(shí)踐之間的嚴(yán)重脫節(jié)，官僚制的不透明性、組織僵化、嚴(yán)格的等級(jí)制度和理性主義的形式使任何公共組織不可避免地陷入封閉狀態(tài)中，并且拒絕民主、民主思想的滲透。

馬克斯·韋伯（MaxWeber）在設(shè)計(jì)組織模型時(shí)首先把靜態(tài)的規(guī)則看成最重要的，強(qiáng)調(diào)規(guī)則對(duì)組織的重要性。其次，把組織結(jié)構(gòu)分層看作是重要的，強(qiáng)調(diào)科層與權(quán)力、責(zé)任的完全配套。第三，強(qiáng)調(diào)權(quán)力神圣不可侵犯，目標(biāo)的精確性。第四，非常看重官僚制每一層級(jí)中個(gè)人的質(zhì)量——是否是一個(gè)具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)的技術(shù)官僚。在韋伯那里，組織要素的重要性超過(guò)要素之間的互動(dòng)作用。

巴納德的研究重點(diǎn)放在組織結(jié)構(gòu)的邏輯分析上，也是從靜態(tài)形式入手分析組織的。他的觀點(diǎn)是正式組織與非正式組織的重要意義是相同的，組織以什么方式、什么狀態(tài)產(chǎn)生是判斷組織結(jié)構(gòu)、性質(zhì)的關(guān)鍵，各級(jí)組織包括軍事的、宗教的、學(xué)術(shù)的、的都是一個(gè)協(xié)作的系統(tǒng)，它們都是社會(huì)這個(gè)大協(xié)作系統(tǒng)的某個(gè)部分和方面。所有的協(xié)作行為都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社會(huì)因素這些不同因素的綜合體。這些協(xié)作組織是正式組織，包含協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)和信息聯(lián)系。在所有的正式組織中都存在非正式組織。正式組織是保持秩序和一貫性所不可缺少的，而非正式組織是提供活力所必須的。兩者是協(xié)作中相互作用、相互依存的兩個(gè)方面。在巴納德的觀點(diǎn)中，協(xié)作的重要性顯然是建立在更重要的對(duì)組織性質(zhì)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上。

同樣，法約爾的研究以企業(yè)整體作為研究對(duì)象，他認(rèn)為管理理論是“指有關(guān)管理的、得到普遍承認(rèn)的理論，是經(jīng)過(guò)普遍經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)并得到論證的一套有關(guān)原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序等的完整體系”，有關(guān)管理的理論和方法不僅適用于公私企業(yè)，也適用于軍政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體。在1916年出版的《管理和一般管理》中，法約爾將管理活動(dòng)分為計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等五大管理職能和十四項(xiàng)管理原則，并進(jìn)行了相應(yīng)的分析和討論。五大管理職能和十四項(xiàng)原則的重要性超過(guò)其他方面。

1937年，盧瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林達(dá)爾·厄威克（LyndallUrwick）發(fā)表《行政論文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”職能，但僅“代表了1937年的公共行政”，“隨著時(shí)間的推移，它們?cè)谠S多讀者內(nèi)心深處變成了僵化的‘科學(xué)原則’。”[2][P.55]1961年，利格斯發(fā)表《公共行政生態(tài)學(xué)》一文，一定意義上了行政生態(tài)理論，但他只是把行政行為放在環(huán)境的簡(jiǎn)單背景上進(jìn)行剖析，仍舊沒(méi)有逃脫組織是一種靜態(tài)形式的思維模式。

也許，對(duì)于一些細(xì)小組織而言，以什么樣的狀態(tài)存在并不重要，但對(duì)政府組織而言，靜態(tài)形式的過(guò)多考察明顯地造成了政府組織的封閉性。

與此同時(shí)，傳統(tǒng)的行政管理理論和官僚制理論對(duì)“行政”與“效率”的理解適應(yīng)了這種封閉性，并使之獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展。[3]官僚制范式的流行摧毀了一切公共組織可能有的變革思想，雖然后來(lái)許多學(xué)者對(duì)其弊端進(jìn)行了批評(píng)，但官僚制作為一種有效的組織形態(tài)依然長(zhǎng)期存在，并且在此后的發(fā)展中演變成了另一種形態(tài)，即作風(fēng)。作風(fēng)表現(xiàn)出來(lái)的等級(jí)森嚴(yán)、權(quán)力集中、惰性嚴(yán)重，沒(méi)有進(jìn)去精神，無(wú)效率等方面成為一切不作為的政府組織的病癥，也造成了事實(shí)上的政府組織的嚴(yán)重封閉狀態(tài)。在另一方面，傳統(tǒng)的行政管理理論始終沒(méi)能擺脫單一的價(jià)值追求，過(guò)多地圍繞“行政”與“政治”的關(guān)系進(jìn)行爭(zhēng)論，看重“效率”這一靜態(tài)結(jié)果，而忽視了對(duì)民主、公正、回應(yīng)性、平等動(dòng)態(tài)價(jià)值的考察。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)政府行為與政治行為不可分離，政治對(duì)政府的控制主要以政策的產(chǎn)出為基礎(chǔ)，這樣，政府的行為就首先是為政治負(fù)責(zé)而不是為公眾負(fù)責(zé)，表現(xiàn)出對(duì)社會(huì)、公眾封閉的一面。休斯在“政治控制的問(wèn)題”的題目下指出威爾遜“要對(duì)政治與行政，或政策與行政進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分永遠(yuǎn)都是不現(xiàn)實(shí)的，而且，美國(guó)實(shí)行的改革運(yùn)動(dòng)并未能實(shí)現(xiàn)將政策從行政中分離出來(lái)，或是將政治家從行政管理者中獨(dú)立出來(lái)”恰好證明了這一點(diǎn)。[4][P.46]

政府組織的基本特性并不是靜態(tài)形式所表現(xiàn)出來(lái)的封閉性狀態(tài)，“管理職能”一詞也不能代替政府的特性，而政府特性的研究也不能長(zhǎng)期被忽視下去。拋開(kāi)有關(guān)的爭(zhēng)論，仔細(xì)審視政府組織的運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)動(dòng)過(guò)程，全面梳理政府的運(yùn)行軌跡，擯棄政府變革與發(fā)展的阻力，從一個(gè)新的視角全面理解政府組織，我們就會(huì)把握住政府的本質(zhì)特性，促進(jìn)政府更快、更好地前進(jìn)。

二、政府的開(kāi)放性特征

一個(gè)完整的組織從功能上看，其具備三個(gè)方面的特征：其一、資源聚集功能，即使各種分散的人力、物力、財(cái)力、智力、信息聚合在一起。其二、資源轉(zhuǎn)換功能，即促使各種資源進(jìn)行有效的配置，形成新的合力，實(shí)現(xiàn)“整體大于部分之合”的目的。其三、能量釋放功能，即通過(guò)一定的方式釋放組織的新能量，實(shí)現(xiàn)依靠單一資源無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。從構(gòu)成上看，社會(huì)組織的構(gòu)成要素分為靜態(tài)要素和動(dòng)態(tài)要素兩部分。靜態(tài)要素構(gòu)成組織的基本形式，動(dòng)態(tài)要素構(gòu)成組織的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程。靜態(tài)要素是隱性的，只有通過(guò)動(dòng)態(tài)要素才能體現(xiàn)出來(lái)。動(dòng)態(tài)要素是顯性的，只有在靜態(tài)要素的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮作用。政府組織是特殊的組織，其聚集了豐富的人力、物力與財(cái)力資源，聚集了最有效的信息資源和掌握著最大的智力資源，通過(guò)有效的資源配置，政府組織可以解決其他社會(huì)組織無(wú)法解決的公共，提供公益物品和服務(wù)，滿足公共的利益追求。在政府組織中，靜態(tài)要素與動(dòng)態(tài)要素的構(gòu)成極其復(fù)雜，動(dòng)態(tài)過(guò)程所表現(xiàn)出來(lái)的特性代表了政府一切要素的力量。在政府組織的多種特性中，開(kāi)放性最為重要，也就是說(shuō)政府組織的開(kāi)放性特征是政府動(dòng)態(tài)過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的最主要的特征，是所有構(gòu)成要素的本質(zhì)體現(xiàn)。

政府組織是依靠選擇建立起來(lái)的，公共權(quán)力的分享與公共責(zé)任的承擔(dān)要求政府必須以開(kāi)放的方式與外部建立良性的關(guān)系。這不僅是政治民主的需求，也是政府組織自身的需求。Allison在其建立的模式中把公共組織所面臨的外部構(gòu)成要素歸納為三種協(xié)調(diào)關(guān)系，即：與同一組織的外部單位或該組織的各個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)關(guān)系；與獨(dú)立組織的協(xié)調(diào)關(guān)系；與新聞媒體和公眾的協(xié)調(diào)關(guān)系。[5]開(kāi)放性正是實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)的前提。然而，現(xiàn)實(shí)中的政府組織忽視了這一點(diǎn)，其基本運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程始終處于封閉狀態(tài)，因此，必要的協(xié)調(diào)中總是問(wèn)題不斷。

一些者從古典組織的視野出發(fā)，把內(nèi)部因素的互動(dòng)關(guān)系看作政府組織存在的基礎(chǔ)，而另一些學(xué)者包括張金鑒先生則從行政生態(tài)的角度把外部因素的互動(dòng)關(guān)系看得很重要。在這些研究中，他們看到了內(nèi)部與外部之間的關(guān)系，但對(duì)這種關(guān)系存在的基礎(chǔ)忽視了，開(kāi)放性正是這一關(guān)系存在的基礎(chǔ)，能夠解決和疏通因內(nèi)外部關(guān)系不暢而造成的行政問(wèn)題的發(fā)生。

可以從另一個(gè)角度證明政府組織開(kāi)放性意義的有力證據(jù)是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的觀點(diǎn)，他從相關(guān)中證實(shí)組織模型應(yīng)該有三種流派：封閉模型、開(kāi)放模型和綜合模型。封閉模型中以韋伯為代表的官僚制理論（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉爾布萊斯為代表的管理理論（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等為代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理論（Genericmanagement）三種最為盛行。開(kāi)放模型中人際關(guān)系學(xué)派、新組織發(fā)展學(xué)派、組織與環(huán)境互動(dòng)學(xué)派三種最為盛行。官僚制體制所治理的公民和官僚本身是反人本主義的，科學(xué)管理追求的效率能夠服務(wù)于人本主義，也能夠服務(wù)于其他價(jià)值。開(kāi)放模型與封閉模型根本的差異可歸納為四項(xiàng)感知上的不同：對(duì)組織環(huán)境的感知、對(duì)人性的感知、對(duì)組織中操縱理念的感知和對(duì)組織在社會(huì)的角色和意義的感知。亨利雖然把開(kāi)放模型的起源追到圣西門(mén)和奧古斯特·孔德的寫(xiě)作年代，并認(rèn)可了他們“組織本身則是人性的解放力量”，“強(qiáng)調(diào)自發(fā)性組織的價(jià)值”的觀點(diǎn)，[2][P.93-127]但組織的開(kāi)放模型真正得到實(shí)踐并不是從理論源頭就開(kāi)始了。因此，認(rèn)識(shí)到組織的封閉模型與開(kāi)放模型并十分完整地進(jìn)行理論是尼古拉斯·亨利的貢獻(xiàn)，也為我們進(jìn)一步理解政府組織的開(kāi)放性意義提供了重要的依據(jù)。

湯姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《ManagementofInnovation》）一書(shū)中對(duì)開(kāi)放模型的主要特征進(jìn)行了表述，也為我們理解開(kāi)放性提供了。開(kāi)放模型的主要特征是：在不穩(wěn)定條件下出現(xiàn)的非常規(guī)任務(wù)；專(zhuān)門(mén)化的知識(shí)來(lái)完成共同的知識(shí)；強(qiáng)調(diào)目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；組織內(nèi)部的沖突是由同事的交互作用加以協(xié)調(diào)而不是由上面來(lái)裁決；強(qiáng)調(diào)“責(zé)任的輪替（sheddingofresponsibility）”；個(gè)人對(duì)組織整體的責(zé)任感和忠誠(chéng)感；組織被看成一個(gè)流動(dòng)式的結(jié)構(gòu)（fluidicnetworkstructure）；知識(shí)能夠位于組織的任何地方；組織中人與人之間的交互作用不僅傾向于縱向的而且還傾向于橫向的；互動(dòng)方式是為了成果和“建議”（而不是命令），而且以“貴族神話”為特征，包含了上下級(jí)最明顯的服從關(guān)系；強(qiáng)調(diào)工作成果以及完成任務(wù)的卓越績(jī)效，有時(shí)會(huì)犧牲對(duì)上級(jí)的順從；聲譽(yù)外部化了等等。[2][P.102-103]組織開(kāi)放模型的特征是對(duì)其開(kāi)放性的詮釋?zhuān)鳛樽畲蟮暮妥顬樯钸h(yuǎn)的公共組織—政府的開(kāi)放性是政府組織發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，直接關(guān)系到政府組織的生存狀態(tài)。

開(kāi)放性是政府文明的標(biāo)志，也是政治文明的標(biāo)志。作為民主政治中的一種基本理念，它是一種渠道，傳遞民眾和社會(huì)對(duì)政府的呼聲和要求，并要求政府以自己的行動(dòng)做出積極的回應(yīng)。作為政府追求的一種價(jià)值，它是對(duì)政府狀態(tài)的描寫(xiě)，反映了民眾對(duì)政府評(píng)價(jià)和政府在民眾心目中的地位。作為一種制度安排，它意味著在政府內(nèi)部與外部必須建立有效的監(jiān)督機(jī)制，以利于政府機(jī)器內(nèi)在運(yùn)行和外在運(yùn)行狀況良好。政府開(kāi)放性的基本內(nèi)涵：（1）政府文明。制度追求與道德追求是政府的重要任務(wù)，關(guān)心政府的每一成員并實(shí)行人性化管理，通過(guò)民主的渠道樹(shù)立政府的威信，通過(guò)科學(xué)的建立政府的信譽(yù)，有良好的政風(fēng)。（2）發(fā)展環(huán)境優(yōu)良。政府有能力為自己創(chuàng)造和提供一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，并與之建立良好的溝通機(jī)制，使政治環(huán)境寬松，環(huán)境良好，社會(huì)環(huán)境穩(wěn)定，環(huán)境優(yōu)良。（3）政府職能獨(dú)立化。政府的基本職能：政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)職能是政府獨(dú)有的。要使政治職能完善，通過(guò)民主與法制的手段確保一切民力得到正常發(fā)揮。要使經(jīng)濟(jì)職能社會(huì)化，通過(guò)建立多元的經(jīng)濟(jì)主體使經(jīng)濟(jì)成份的構(gòu)成多樣。要使文化職能豐富化，文化產(chǎn)品多樣和多層次，真正滿足人民群眾對(duì)文化生活的追求。要使社會(huì)職能健全，最大可能和最全面提供各種社會(huì)保障產(chǎn)品、提供人人享有的社會(huì)救濟(jì)和健全的社會(huì)福利事業(yè)。（4）政府行為公開(kāi)化。通過(guò)行政聽(tīng)政制度、行政采購(gòu)制度、行政審批制度的完善，使政府在行政決策、行政執(zhí)行、行政指揮、行政控制方面的一切政務(wù)進(jìn)一步公開(kāi)化、透明化，并逐步建立各級(jí)政府財(cái)務(wù)公開(kāi)制度和各級(jí)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度。（5）行政監(jiān)督透明化。通過(guò)對(duì)監(jiān)督目標(biāo)的選擇把政府自身監(jiān)督與其他監(jiān)督主體共同監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，公開(kāi)監(jiān)督結(jié)果，提出改進(jìn)措施，確保監(jiān)督效果。

由于政府組織具有主導(dǎo)地位，政府組織的開(kāi)放性可以產(chǎn)生不凡的意義。在組織之間，政府組織、私營(yíng)部門(mén)和第三部門(mén)中公平、民主的意義大于效率的意義；組織無(wú)等級(jí)與公共政策的平等性；公共制度（包括政治制度）的發(fā)展與進(jìn)步先于技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步，化模式是先進(jìn)政治模式的結(jié)晶；組織在縱向和橫向方面都表現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)固性，信息傳輸渠道暢通，即政府組織從中央到地方的縱向延伸與政府組織的橫向展開(kāi)、私營(yíng)部門(mén)從大集團(tuán)到家庭作坊式經(jīng)營(yíng)的縱向延伸與私營(yíng)部門(mén)的橫向展開(kāi)、第三部門(mén)的不同類(lèi)型分割等等，構(gòu)成了整個(gè)社會(huì)完整的網(wǎng)絡(luò)體系，便于各類(lèi)信息的傳輸、共享。在實(shí)現(xiàn)民主行政的進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)從行政聽(tīng)政到行政財(cái)務(wù)的全面公開(kāi)；實(shí)現(xiàn)從政府上網(wǎng)到網(wǎng)絡(luò)政務(wù)的全面公開(kāi)，公文開(kāi)放瀏覽，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)虛擬辦公解決實(shí)際中效率底下的問(wèn)題；實(shí)現(xiàn)從人的管理到制度管理的轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)政風(fēng)的根本好轉(zhuǎn)，建立公務(wù)人員平等、自由、民主參與公務(wù)的機(jī)制。顯然，在這里，政府的開(kāi)放性有兩重基本價(jià)值：一是保證了有效監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行，通過(guò)規(guī)制與參與，確立“平行式”監(jiān)督和“滲透式”監(jiān)督機(jī)制。二是有利于政府與公民社會(huì)之間建立零距離。

政府開(kāi)放性以政府開(kāi)放度為標(biāo)準(zhǔn)。衡量政府的開(kāi)放度主要應(yīng)該有三個(gè)方面的指標(biāo)：制度開(kāi)放指標(biāo)、行為開(kāi)放指標(biāo)和開(kāi)放進(jìn)展指標(biāo)。制度開(kāi)放指標(biāo)包括政府制度有多少種可以公開(kāi)和查閱，有多少種無(wú)密級(jí)可言，政策和規(guī)章有多少可以在公共場(chǎng)所（包括互聯(lián)網(wǎng)）上公布。百分比越大開(kāi)放度越大。行為開(kāi)放指標(biāo)包括政府決策項(xiàng)目的公開(kāi)數(shù)目，行政聽(tīng)政項(xiàng)目的公開(kāi)數(shù)目和行政聽(tīng)政次數(shù)、人數(shù)指標(biāo)和公眾的評(píng)判指數(shù)，以及財(cái)務(wù)公開(kāi)的數(shù)目。

政府開(kāi)放性也是有限度的。開(kāi)放性以不影響政府組織存在、不動(dòng)搖政府組織作用的發(fā)揮為前提。無(wú)限度的開(kāi)放性政府會(huì)失去社會(huì)價(jià)值，會(huì)導(dǎo)致全社會(huì)無(wú)政府狀態(tài)。有限度的開(kāi)放性會(huì)使政府陷入封閉狀態(tài)。因此，強(qiáng)調(diào)開(kāi)放性是強(qiáng)調(diào)政府開(kāi)放性理性上的最大化，而非無(wú)限化。

過(guò)去有關(guān)開(kāi)放性的理解十分片面，僅認(rèn)為是政府組織的一種簡(jiǎn)單狀態(tài)描述，是有關(guān)經(jīng)濟(jì)、、政策等各方面的數(shù)據(jù)，包括技術(shù)數(shù)據(jù)和程序數(shù)據(jù)的進(jìn)一步公開(kāi)、政務(wù)信息公開(kāi)和簡(jiǎn)單的行政聽(tīng)政制度，事實(shí)上并不是這樣，隨著政府開(kāi)放度的加深，開(kāi)放性的內(nèi)涵會(huì)更加豐富、深刻。

三、開(kāi)放性與公共管理

公共管理時(shí)代對(duì)政府提出了極高的要求，既不同與古典行政學(xué)時(shí)期，也不同與新公共管理時(shí)期，它要求政府以極度開(kāi)放的姿態(tài)應(yīng)對(duì)一切挑戰(zhàn)。[*]公共管理時(shí)代的基本特征是社會(huì)化管理趨勢(shì)日益明顯，公益物品的供給、公共資源的利用建立在全社會(huì)共同關(guān)注的基礎(chǔ)上，并且以提供公益物品、解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益為核心，政府職能市場(chǎng)化、政府權(quán)力分散化、公共服務(wù)社會(huì)化、政府管理企業(yè)化和政府治理，這是傳統(tǒng)狀態(tài)下的政府根本無(wú)法解決的問(wèn)題。開(kāi)放性是政府自治的結(jié)果，是政府實(shí)現(xiàn)善治的開(kāi)始，也只有在開(kāi)放性的特征下，政府公共管理的任務(wù)才能完成。

公共管理時(shí)代是全球化時(shí)代和知識(shí)產(chǎn)業(yè)興起的時(shí)代，開(kāi)放性適應(yīng)了這兩大發(fā)展趨勢(shì)。全球化帶來(lái)新的世界政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序和價(jià)值秩序沖擊著每一個(gè)國(guó)家，給每一個(gè)政府以新的機(jī)會(huì)、挑戰(zhàn)、權(quán)利和責(zé)任。只有開(kāi)放性的政府，才能在這種沖擊下獲得新的機(jī)會(huì)，在各種挑戰(zhàn)面前解決一切可能出現(xiàn)的問(wèn)題，依靠政府權(quán)力獲得政府利益。知識(shí)成為商品和知識(shí)產(chǎn)業(yè)的興起促使政府間、政府與社會(huì)間的互動(dòng)、協(xié)調(diào)關(guān)系加強(qiáng)。開(kāi)放性政府就能夠兼收并蓄，接受各類(lèi)知識(shí)，同時(shí)使知識(shí)轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)力量。政府也因?yàn)楂@得了更多的知識(shí)而變得文明和守信。這兩大發(fā)展趨勢(shì)順應(yīng)了公共管理時(shí)代對(duì)政府發(fā)展環(huán)境的要求，也確定了政府必須有的開(kāi)放性特征。在問(wèn)題的另一面，公共管理時(shí)代的政府面臨著更多的動(dòng)態(tài)性問(wèn)題（dynamicquestion）、復(fù)雜性問(wèn)題（complexityquestion）與多樣性問(wèn)題（diversityquestion），以開(kāi)放性的姿態(tài)解決這些問(wèn)題是公共管理時(shí)代對(duì)政府的要求。

開(kāi)放性能夠解決公共管理時(shí)代政府的內(nèi)部關(guān)系問(wèn)題。政府獲得權(quán)力和鞏固權(quán)力需要經(jīng)過(guò)一系列艱難的過(guò)程和面對(duì)各種各樣的關(guān)系，政府每一步行動(dòng)都是各種關(guān)系協(xié)調(diào)、控制與選擇的結(jié)果。政府的內(nèi)部關(guān)系通常是不透明的，外部關(guān)系則是清晰的。在政府內(nèi)部，政府統(tǒng)治與政府治理的關(guān)系、成本與效益的關(guān)系、行為與目標(biāo)的關(guān)系、組織與管理者的關(guān)系等等方面都表現(xiàn)出極不透明的特點(diǎn)，政府自身利益分割上很難照顧各個(gè)方面，利益的侵占與沖突使得政府內(nèi)部常常出現(xiàn)不應(yīng)有的爭(zhēng)奪與矛盾斗爭(zhēng)，必要的妥協(xié)與退讓很難做到。而在政府外部，政府與市場(chǎng)可以互補(bǔ)，建立政府生態(tài)的平衡運(yùn)做機(jī)制，同時(shí)，政府與其他利益團(tuán)體之間通過(guò)談判可以達(dá)成一定的協(xié)議，通過(guò)退讓、妥協(xié)達(dá)到雙贏。因此，開(kāi)放性更強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部關(guān)系的開(kāi)放和透明、利益分割的開(kāi)放與透明，矛盾的外化和解決矛盾的方法的透明，并由此使內(nèi)部關(guān)系與外部關(guān)系溝通，最終建立“政府內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)，外部關(guān)系順暢”的發(fā)展模式。

開(kāi)放性能夠合理地解決政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。對(duì)國(guó)家總權(quán)力的分配事實(shí)上是由公眾委托的政府來(lái)承擔(dān)的，政府從誕生的那一刻起，就擁有最大的公共權(quán)力。在整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，政府作為獨(dú)立的社會(huì)主體對(duì)整個(gè)社會(huì)事務(wù)的安排有更大的主動(dòng)權(quán)和支配權(quán)。公共選擇理論與委托人理論以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)槔?，認(rèn)為政府失靈與市場(chǎng)失靈同時(shí)需要對(duì)方去干預(yù)和補(bǔ)救，但這種干預(yù)和補(bǔ)救是自愿的還是強(qiáng)迫的？還是外在制度的安排？顯然，是外在力量的作用，這種外在力量正是政府公共權(quán)力的力量，政府與市場(chǎng)關(guān)系中政府更有主動(dòng)權(quán)和支配權(quán)。在一個(gè)封閉的政府里，政府不會(huì)自發(fā)地讓位于市場(chǎng)的干預(yù)，市場(chǎng)也不可能自發(fā)地進(jìn)行干預(yù)。一定意義上，市場(chǎng)的干預(yù)必須取得政府的支持和認(rèn)可。只有在開(kāi)放的政府里，政府才會(huì)讓位于市場(chǎng)，并安排市場(chǎng)合理干預(yù)和補(bǔ)救因政府失靈而造成的損失。政府的開(kāi)放性越強(qiáng)，開(kāi)放度就越大，有效的市場(chǎng)補(bǔ)充越充分，干預(yù)越有效。因此，開(kāi)放性是協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)關(guān)系，解決政府與市場(chǎng)矛盾的一劑良藥。在市場(chǎng)提供有效的服務(wù)的同時(shí)，一個(gè)開(kāi)放的政府懂得自己應(yīng)該做的和必須做的事情，即安德森（Anderson）所認(rèn)為的：（1）提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；（2）提供各種公共商品和服務(wù)；（3）協(xié)調(diào)與解決團(tuán)體沖突；（4）維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)；（5）保護(hù)自然資源；（6）為個(gè)人提供獲得商品和服務(wù)的最低條件；（7）保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。[4]這樣，在整個(gè)社會(huì)生活領(lǐng)域，就會(huì)最終建立起一個(gè)“政府做，市場(chǎng)也做”的平等發(fā)展模式。

開(kāi)放性解決了公共管理中政府的定位問(wèn)題。在開(kāi)放理念下，轉(zhuǎn)變政府職能的重要方面就是政府組織的運(yùn)行職能即計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、總結(jié)、預(yù)算與人事七個(gè)方面必須是開(kāi)放的，是在公開(kāi)狀態(tài)下進(jìn)行的，規(guī)章制度和文件除過(guò)的保密之外，民眾和任何社會(huì)團(tuán)體的閱讀、查詢都是公開(kāi)的和方便的。同時(shí)，政府的基本職能包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)諸方面的功能必須開(kāi)放。政治的開(kāi)放程度直接關(guān)系政治文明、政治穩(wěn)定和民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)；經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)完全依賴(lài)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放程度；文化的開(kāi)放與兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最終完善；而社會(huì)功能的開(kāi)放可以使更多的社會(huì)利益群體分擔(dān)社會(huì)事務(wù)，最終減輕政府的負(fù)擔(dān)。在開(kāi)放理念下，政府的結(jié)構(gòu)應(yīng)該是透明的，盡管不同級(jí)別的政府組織結(jié)構(gòu)模式不盡相同，但其基本的要素是應(yīng)該清晰的。結(jié)構(gòu)的透明有利于對(duì)政府運(yùn)行成本進(jìn)行監(jiān)督，最終建立“透明政府”的結(jié)構(gòu)模式和運(yùn)行模式。

開(kāi)放性有利于理解公共管理時(shí)代公共政策的實(shí)質(zhì)問(wèn)題。公共管理時(shí)代，公共決策有兩層含義，其一是政府為自身發(fā)展制定必要的政策，其二是為社會(huì)制定規(guī)范和制度，包括符合私營(yíng)部門(mén)和第三部門(mén)使用的規(guī)范與制度。政府決策最重要的是堅(jiān)持民主與科學(xué)原則的統(tǒng)一，最廣泛的民主意味著決策過(guò)程最大程度的開(kāi)放，一切科學(xué)手段的采用意味著決策的正確率增強(qiáng)和能夠經(jīng)得起科學(xué)的檢驗(yàn)。開(kāi)放性的政府可以最大限度地體現(xiàn)民主的原則，可以充分吸收科學(xué)家的意見(jiàn)和采用最科學(xué)的辦法進(jìn)行決策，使決策體現(xiàn)公共價(jià)值的實(shí)質(zhì)，即最大化地滿足公共利益和解決公共問(wèn)題，最終建立“大家決策，大家參與”的科學(xué)模式。

開(kāi)放性確立了政府在公共管理中的核心地位，并對(duì)政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以獨(dú)霸和支配公共領(lǐng)域的所有事務(wù)。開(kāi)放性是政府作為公共部門(mén)與私人部門(mén)和第三部門(mén)最終建立平等的主體關(guān)系，同時(shí)更好地體現(xiàn)政府民主、回應(yīng)性、公正、公平的價(jià)值。政府必須以行動(dòng)證明自己是可以承擔(dān)和擁有這一核心地位的，一方面所制定的公共政策不僅僅以政府自身利益為出發(fā)點(diǎn)，兼顧社會(huì)各個(gè)團(tuán)體，特別是不制定歧視性政策和不平等政策，另一方面保證社會(huì)制度的公平與公正。政府是核心、更是表率，政府開(kāi)放，其他社會(huì)組織、包括私營(yíng)部門(mén)和第三部門(mén)也應(yīng)該適度開(kāi)放，最終實(shí)現(xiàn)“全社會(huì)開(kāi)放”的完整體系。

開(kāi)放性有利于克服公共管理中政府自利性和非理帶來(lái)的問(wèn)題。政府自利性即政府公務(wù)人員依托政府肌體實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和政府內(nèi)部部門(mén)官僚集團(tuán)為實(shí)現(xiàn)部門(mén)利益而產(chǎn)生的自私行為稱(chēng)為自利性。政府能力弱化、權(quán)力異化以及由此導(dǎo)致的公共行政中行政無(wú)效果、行政災(zāi)害稱(chēng)為非理。[9]就運(yùn)行過(guò)程，自利性和非理的產(chǎn)生正是由于政府封閉運(yùn)轉(zhuǎn)，公務(wù)人員行政行為缺乏監(jiān)督，搞內(nèi)部操作造成的惡果。在開(kāi)放性原則下，不僅可以提高對(duì)政府的監(jiān)督力度，而且可以有效監(jiān)督公務(wù)人員的行為過(guò)程，特別是公務(wù)人員在公務(wù)活動(dòng)中的行為，同時(shí)，依靠開(kāi)放的秩序和制度保證一切非理在發(fā)生之前就得到遏止，從而減少政府非理下的災(zāi)害發(fā)生，樹(shù)立良好的政府威信。

最后，開(kāi)放性推動(dòng)了公共管理時(shí)代民主化進(jìn)程。依靠良好的民主的基礎(chǔ)，民主行政、民主管理的渠道愈加暢通，民主的結(jié)果更加有保證。同時(shí)，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域入手改變忽視效率的作風(fēng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素自由地跨越地域流動(dòng)，按照市場(chǎng)配置資源。從政治領(lǐng)域入手完善政府體制，改變政風(fēng)和黨風(fēng)，實(shí)現(xiàn)政治文明，實(shí)現(xiàn)民主科學(xué)的政治制度的建立。從文化領(lǐng)域入手重塑政府道德，塑造良好的政府形象，樹(shù)立政府威信。惟此，推動(dòng)政府管理進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代。

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[6].任曉林.政府行為“雙重效應(yīng)”[J].理論與改革，2000（2）

篇6

關(guān)于西方學(xué)者對(duì)公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國(guó)學(xué)界的研究來(lái)說(shuō)，我國(guó)早期歷史文獻(xiàn)中的“行政”是指管理國(guó)家政務(wù)。當(dāng)20世紀(jì)80年代行政學(xué)在中國(guó)恢復(fù)時(shí)，學(xué)者們提出：行政管理是伴隨著國(guó)家而出現(xiàn)的，有政府才有行政管理。行政是行使國(guó)家權(quán)力的管理活動(dòng)，凡不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，便不屬于行政。也有一些學(xué)者認(rèn)為：把行政確定為國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，不僅更符合漢語(yǔ)中行政概念的本意，而且也符合我國(guó)憲法對(duì)行政概念的界定。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)學(xué)界主流觀點(diǎn)是把“公共行政(publicadministration)簡(jiǎn)稱(chēng)行政，是政府依法對(duì)國(guó)家事務(wù)、自身事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會(huì)組織”，“公共行政學(xué)又叫行政學(xué)、政府管理學(xué)”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學(xué)》，北京：中央黨校出版社，1999.2）

80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因?yàn)槲覀儗?duì)公共服務(wù)概念的理解大大地?cái)U(kuò)展了。公共服務(wù)不僅包括政府的三個(gè)分支（即立法、司法、行政）部門(mén)，包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個(gè)層次，而且包括非營(yíng)利部門(mén)。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員。”（注：張夢(mèng)中：“美國(guó)公共行政（管理）歷史淵源與重要的價(jià)值取向—麥克斯韋爾學(xué)院副院長(zhǎng)梅戈特博士訪談錄”，《中國(guó)行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱(chēng)之的“行政管理”，而實(shí)際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會(huì)中那些追求為公共利益服務(wù)的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個(gè)不同的模式。公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會(huì)開(kāi)放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會(huì)公共事務(wù)管理還需若干配角。

20世紀(jì)80年代前后，西方不少發(fā)達(dá)國(guó)家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)。與之相伴隨的“新公共管理”，其實(shí)踐背景正是各國(guó)的行政改革及其政府的再造運(yùn)動(dòng)。

正因?yàn)槿绱?，臺(tái)灣學(xué)者詹中原教授在他主編的書(shū)中，加進(jìn)十分醒目的副標(biāo)題，即《新公共管理：政府再造的理論與實(shí)務(wù)》。詹教授在書(shū)中寫(xiě)道：“了解新公共管理的發(fā)展歷程及內(nèi)涵，我們可以發(fā)現(xiàn)，公共管理是公共行政學(xué)科發(fā)展的一部分?！薄盁o(wú)論就理論及實(shí)務(wù)而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內(nèi)涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實(shí)務(wù)》，臺(tái)北：五南圖書(shū)出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無(wú)論是從內(nèi)容還是究其實(shí)質(zhì)，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學(xué)的分支內(nèi)容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。

二、公共管理學(xué)是一門(mén)新學(xué)科

既然傳統(tǒng)行政學(xué)的研究對(duì)象是以政府管理為基本內(nèi)容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內(nèi)容的一門(mén)新學(xué)科的建立已勢(shì)在必行。

正如建立企業(yè)管理（學(xué)），以此去研究企業(yè)管理活動(dòng)中的一般規(guī)律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理實(shí)踐中，找出關(guān)于研究公共事務(wù)管理的一般性規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了公共管理學(xué)的基本內(nèi)容。誠(chéng)然，它也會(huì)包括政府管理學(xué)的內(nèi)容。企業(yè)管理學(xué)與公共管理學(xué)，有它們共同的規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了作為研究所有管理活動(dòng)規(guī)律的一部分，但它們也有由于各自研究領(lǐng)域的不同而獲得的特殊規(guī)律。探求公共事務(wù)管理活動(dòng)中的一般性規(guī)律，實(shí)際上在傳統(tǒng)的行政學(xué)中早已開(kāi)始。不過(guò)人們誤以為政府管理學(xué)的理論與方法是它的全部?jī)?nèi)容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結(jié)得到的。

作為獨(dú)立的新學(xué)科，公共管理學(xué)的理論研究框架是什么？它與公共行政學(xué)的研究框架有何異同？構(gòu)成它的基礎(chǔ)概念又是什么？等等。在編寫(xiě)《公共管理學(xué)》教材時(shí)，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學(xué)》與《公共行政學(xué)》會(huì)無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別。

公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實(shí)現(xiàn)管理中高效，需要通過(guò)“計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”等手段，達(dá)到資源的有效配置。這樣，“管理是通過(guò)計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)、和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來(lái)協(xié)調(diào)人力、物力和財(cái)力資源，以期更好地達(dá)到組織目標(biāo)的過(guò)程?！焙翢o(wú)疑問(wèn)，公共管理中需要研究計(jì)劃、組織、控制等問(wèn)題，但人們已從大量的《管理學(xué)》著作中對(duì)此非常熟悉。從公共性分析，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權(quán)力，承擔(dān)著與企業(yè)目標(biāo)不同的公共責(zé)任。這些目標(biāo)是有效公平地向民眾提供公共產(chǎn)品（服務(wù)），維護(hù)社會(huì)的公共秩序。為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，公共組織需要不斷制訂與實(shí)施，旨在有效增進(jìn)與公平分配社會(huì)公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達(dá)到這些目的，需要強(qiáng)化公共監(jiān)督，倡導(dǎo)高尚的公共道德。因此，對(duì)公共管理可從兩方面定義：

從區(qū)別企業(yè)管理與各種形式的私域管理出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進(jìn)行的、不以營(yíng)利為目的，旨在追求有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)?！倍x的前半部是區(qū)別企業(yè)管理，定義的后半部是區(qū)別非企業(yè)化的私域中一切形式的管理。

從公共管理所包括的基本內(nèi)容出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運(yùn)用所擁有的公共權(quán)力，處理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進(jìn)行的管理活動(dòng)?！?/p>

同樣，公共管理學(xué)可以定義為：“公共管理學(xué)是一門(mén)研究社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)。具體地講，它要以那些擁有公共權(quán)力的公共組織，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進(jìn)行的管理活動(dòng)為基本研究對(duì)象，它是一門(mén)實(shí)踐性、綜合性與操作性很強(qiáng)的新學(xué)科?！彼?，公共管理要研究如下基本內(nèi)容：

公共管理的基礎(chǔ)理論，公共管理系統(tǒng)公共利益公共權(quán)力公共責(zé)任公共問(wèn)題公共決策公共產(chǎn)品（服務(wù)）公共資源管理公共項(xiàng)目管理公共監(jiān)督公共道德法與公共秩序戰(zhàn)略管理公共管理的基本職能（計(jì)劃、組織、控制、協(xié)調(diào)、激勵(lì)等）公共管理的改革與發(fā)展

三、研究公共管理的意義

在我國(guó)，從名義上稱(chēng)之的“行政管理”，而實(shí)際上的政府管理（包括政府對(duì)自身與社會(huì)兩個(gè)方面的管理）走向公共管理，這確實(shí)是理念上的一場(chǎng)變革。從這個(gè)變化中，人們?nèi)菀鬃⒅氐絻蓚€(gè)方面的內(nèi)容：一是管理主體從僅由政府發(fā)展到包括政府、非政府公共組織在內(nèi)的多元化主體；二是政府把一部分對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的權(quán)力，下放給社會(huì)非政府組織，甚至部分公共產(chǎn)品允許私人企業(yè)生產(chǎn)。這些結(jié)論基本上屬于“新公共管理”的理念。

我們認(rèn)為，推行公共管理實(shí)踐的發(fā)展，開(kāi)展公共管理理論研究，更大的意義是推進(jìn)公共管理的社會(huì)化。我們不能從“政府中心論”出發(fā)看待這場(chǎng)變革，而要從政府與社會(huì)，政府與公民的互動(dòng)角度進(jìn)行探索。具體地講，現(xiàn)代公共管理要以一種開(kāi)放的思維模式，動(dòng)員全社會(huì)一切可以調(diào)動(dòng)與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權(quán)力，更多地是要認(rèn)真考慮還權(quán)于社會(huì)，還權(quán)于公民。在高度集中的計(jì)劃體制下，政府權(quán)力太大，剝奪了大量應(yīng)屬于社會(huì)的權(quán)力，造成了社會(huì)自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發(fā)揮政府功能與社會(huì)功能方面形成巨大反差。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對(duì)應(yīng)目標(biāo)，應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)改革的市場(chǎng)化、公共管理的社會(huì)化與政治發(fā)展的民主化。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化取向，人們對(duì)此已有了共識(shí)。而行政體制改革基本上還停留在政府機(jī)構(gòu)的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒(méi)有形成政府與社會(huì)較好的互動(dòng)關(guān)系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設(shè)定的圈子。不實(shí)行公共管理的社會(huì)化，我國(guó)行政體制改革就不會(huì)徹底。

社會(huì)的共同事務(wù)應(yīng)由社會(huì)自身來(lái)做。由政府獨(dú)家包攬一切對(duì)社會(huì)事務(wù)實(shí)施管理，并在缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，由此所帶來(lái)的教訓(xùn)是極其深刻的。否認(rèn)政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯(cuò)誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

四、公共管理研究中幾個(gè)技術(shù)性問(wèn)題

既然公共行政研究的實(shí)質(zhì)是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區(qū)別的。而我國(guó)研究生專(zhuān)業(yè)目錄中，把一級(jí)學(xué)科定為公共管理，二級(jí)學(xué)科中包括了行政管理，MPA項(xiàng)目又把人們以往經(jīng)常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國(guó)際接軌，我們有如下建議：

1.把研究生專(zhuān)業(yè)目錄中的二級(jí)學(xué)科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？

2.把研究生專(zhuān)業(yè)目錄中的一級(jí)學(xué)科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。

篇7

2高校行政管理的服務(wù)方式特性

高校行政管理的服務(wù)特性，主要是指高校行政管理各職能部門(mén)應(yīng)該以教師員工、學(xué)生等利益相關(guān)人員的需求為目標(biāo)，以教師員工、學(xué)生等利益相關(guān)人員為主要服務(wù)對(duì)象，通過(guò)更加完善的服務(wù)方式和服務(wù)理念為教師員工、學(xué)生提供高質(zhì)量的服務(wù)。

2.1堅(jiān)持以人為本的理念

以人為本就是以人為中心，突出人的發(fā)展，教育人、引導(dǎo)人、幫助人、關(guān)心人。其根本內(nèi)涵就是肯定并尊重人的價(jià)值、尊嚴(yán)和自由。把教育與人的幸福、自由、尊嚴(yán)、終極價(jià)值緊密聯(lián)系起來(lái)，使教育真正成為人的教育。并不是管理人、約束人、控制人，而是創(chuàng)造條件發(fā)展人。人是教育的中心，也是教育的目的；人是教育的基礎(chǔ)，也是教育的根本。一切教育必須以人為本，教育是核心，管理是保證，服務(wù)是拓展。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，有些人利用手中的職權(quán)，往往把別人的人格、尊嚴(yán)和自由放在一邊，不管不顧，甚至犧牲別人的利益來(lái)成全自己。長(zhǎng)期以來(lái)，高校行政管理職能部門(mén)的工作人員，把自己當(dāng)成手握大權(quán)的官員，經(jīng)常強(qiáng)迫教師和學(xué)生，淡化職責(zé)，要求教師和學(xué)生服從命令。這是一種缺乏以人為本精神內(nèi)涵的具體表現(xiàn)。高校行政管理以人為本的最根本意義就是把教師、學(xué)生的人格尊嚴(yán)、自由、利益、個(gè)性給予充分的肯定、支持和保護(hù)，把教師、學(xué)生的利益放在最重要的位置，有效的管理應(yīng)該是服務(wù)型而不是強(qiáng)制型的，要結(jié)合實(shí)際情況加入人性化的管理方式和手段，堅(jiān)持以人為本的理念。

2.2加強(qiáng)行政管理制度的改革與創(chuàng)新

傳統(tǒng)的高校行政管理都是以強(qiáng)制性的方式來(lái)執(zhí)行的，行政管理各職能部門(mén)的管理權(quán)力過(guò)度集中，這種管理方式勢(shì)必會(huì)引起教師、學(xué)生的不滿，長(zhǎng)期下去自然會(huì)影響高校的發(fā)展，因此要加強(qiáng)行政管理制度的改革與創(chuàng)新。高校要大力構(gòu)建以服務(wù)型為主體的行政管理體制，不斷推進(jìn)行政服務(wù)的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，建立公開(kāi)透明的校務(wù)院務(wù)制度，健全相互回應(yīng)的制度，使教師在遇到相關(guān)的問(wèn)題時(shí)，能第一時(shí)間得以解決，還要建立完善行政管理的監(jiān)督機(jī)制以及服務(wù)綜合能力的評(píng)價(jià)機(jī)制，有了這種機(jī)制不但能約束行政管理人員，更能提升高校行政管理的服務(wù)水平。

2.3提升自己、提高工作效率

為了能更好地服務(wù)于高校行政管理，高校行政管理人員無(wú)論在學(xué)歷、職稱(chēng)、思想、行為上都要要提升自己，通過(guò)自身的學(xué)習(xí)和鍛煉，使自己完全處在一個(gè)可持續(xù)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，能完全適應(yīng)高校的發(fā)展。行政人員要增強(qiáng)行政服務(wù)意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到高校行政管理的核心任務(wù)就是為師生及相關(guān)利益者服務(wù)。提高行政管理人員的服務(wù)能力，要明確崗位職責(zé)，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，分工明確，提升管理水平。結(jié)合自身的實(shí)際情況，參加一些高水平的培訓(xùn)教育，更新一些管理新的理念，提高管理人員的專(zhuān)業(yè)水平，解決在實(shí)際管理中遇到的一系列問(wèn)題。提升管理人員的政治思想素質(zhì)、道德素質(zhì)、文化素質(zhì)，積極地面對(duì)困難，使自身有較高的文化層次、專(zhuān)業(yè)知識(shí)以及管理水平，充分提升自己，使自己能完全適應(yīng)高校的發(fā)展。

篇8

全面質(zhì)量管理(簡(jiǎn)稱(chēng)為T(mén)QM)是二戰(zhàn)后在西方企業(yè)中廣泛采用的一種管理模式，是繼“質(zhì)量檢驗(yàn)管理”和“統(tǒng)計(jì)質(zhì)量管理”理論后出現(xiàn)的先進(jìn)質(zhì)量管理理論。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織在其IS08402標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)TQM的定義是：一個(gè)組織以質(zhì)量為中心，以全員參與為基礎(chǔ)，目的在于通過(guò)讓顧客滿意和本組織所有成員及社會(huì)受益而達(dá)到長(zhǎng)期成功的管理途徑。20世紀(jì)八九十年代以來(lái)，在用企業(yè)精神改造政府的呼聲推動(dòng)下，許多國(guó)家的政府開(kāi)始將企業(yè)中推行的TQM理念運(yùn)用于政府行政管理，行政管理全面質(zhì)量管理模式應(yīng)運(yùn)而生。

這種模式可以表述為：將產(chǎn)品生產(chǎn)全面質(zhì)量管理的基本觀念、工作原則、運(yùn)籌模式應(yīng)用于政府行政機(jī)構(gòu)之中，以達(dá)到行政機(jī)構(gòu)工作的全面優(yōu)質(zhì)、高效：各級(jí)政府及其全體公務(wù)員通力配合，綜合運(yùn)用現(xiàn)代管理技術(shù)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)和科學(xué)方法，為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，最優(yōu)地實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的系統(tǒng)管理活動(dòng)。通過(guò)對(duì)基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的實(shí)地調(diào)研，結(jié)合全面質(zhì)量管理的質(zhì)量控制理念，本文認(rèn)為應(yīng)對(duì)稅收行政管理工作的程序、要素、質(zhì)量職能、過(guò)程、不合格控制等諸多質(zhì)量環(huán)節(jié)予以嚴(yán)密監(jiān)控，以確保在稅收行政管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)最優(yōu)服務(wù)。

二、稅收行政管理工作質(zhì)量分析依據(jù)TOM理論，可以將稅收征收管理的質(zhì)量問(wèn)題分為以下三方面：

1、稅收征收管理業(yè)務(wù)的質(zhì)量．指稅收征收管理業(yè)務(wù)滿足明確和隱含需要的能力的特性總和。主要包括功能性、合法性、合理性、準(zhǔn)確性、時(shí)間性、文明性。

2、稅收征收管理過(guò)程的質(zhì)量．稅收征收管理業(yè)務(wù)的完成都必須經(jīng)歷一個(gè)過(guò)程，而過(guò)程的每一階段又可看做是過(guò)程的子過(guò)程。如稅務(wù)行政處罰就要經(jīng)過(guò)調(diào)查取證、審理、告知、做出處罰決定的過(guò)程。所以過(guò)程質(zhì)量問(wèn)題存在于任何稅收征收管理工作。要保證稅收征收管理業(yè)務(wù)的質(zhì)量就必須對(duì)稅收征收管理進(jìn)行全過(guò)程的質(zhì)量控制。

3、與稅收征收管理有關(guān)的工作質(zhì)量。除直接參與稅收征收管理過(guò)程的工作外，稅收征收管理業(yè)務(wù)的完成還需要一些與稅收征收管理過(guò)程間接相關(guān)的工作的支持，如資源配備、人員培訓(xùn)等，由于這些工作之間的整體性，一項(xiàng)工作的失誤可能破壞其他工作，從而影響到稅收征收管理業(yè)務(wù)的最終質(zhì)量。所以，對(duì)每一項(xiàng)工作，無(wú)論是直接相關(guān)還是間接相關(guān)，都必須認(rèn)真對(duì)待，保證工作的質(zhì)量。

三、基于TOM的稅收管理質(zhì)量模式框架設(shè)計(jì)

一般而言，稅收行政管理質(zhì)量模式的框架應(yīng)包括如下幾部分：

1、質(zhì)量目標(biāo)．質(zhì)量目標(biāo)是根據(jù)質(zhì)量方針的要求，稅務(wù)機(jī)關(guān)在一定期間內(nèi)在質(zhì)量方面所要達(dá)到的預(yù)期成果。質(zhì)量目標(biāo)必須是可以測(cè)量的，要清楚明確，要有時(shí)間要求。稅務(wù)征收管理工作的質(zhì)量目標(biāo)一般可以用一定期間內(nèi)的稅務(wù)行政復(fù)議案件和稅務(wù)行政訴訟案件變更、撤銷(xiāo)數(shù)(率)、服務(wù)承諾兌現(xiàn)率、納稅人滿意率等指標(biāo)來(lái)表示，這些指標(biāo)反映稅收征收管理滿足依法治稅或優(yōu)質(zhì)服務(wù)要求的程度。

2、組織結(jié)構(gòu)．組織結(jié)構(gòu)是稅務(wù)機(jī)關(guān)為行使其職能而建立的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)及組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限及其相互關(guān)系。稅務(wù)機(jī)關(guān)普遍有一套現(xiàn)存的較為完善的開(kāi)展稅務(wù)征收管理工作的組織結(jié)構(gòu)。但為提高質(zhì)量體系的有效性，應(yīng)按現(xiàn)代質(zhì)量管理的方法和手段對(duì)現(xiàn)行的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化。

(1)成立健全有力的質(zhì)量管理部門(mén)，負(fù)責(zé)質(zhì)量活動(dòng)的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督工作。確實(shí)無(wú)條件成立質(zhì)量管理部門(mén)的單位，可將上述綜合性質(zhì)量管理工作分解到有關(guān)的綜合性管理部門(mén)。

(2)合理分解質(zhì)量職能。質(zhì)量職能除上述綜合性職能外，還包括策劃、控制、改進(jìn)等職能，對(duì)這些職能應(yīng)進(jìn)行合理的分解，明確各部門(mén)及部門(mén)工作人員的質(zhì)量職責(zé)。其中，策劃應(yīng)由最高管理者負(fù)責(zé)，以質(zhì)量管理部門(mén)為主，負(fù)責(zé)編制質(zhì)量計(jì)劃，包括方針、目標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃?？刂埔话阌少|(zhì)量管理部門(mén)牽頭，各有關(guān)部門(mén)分工合作，即發(fā)現(xiàn)不合格、查找和分析原因并制訂改進(jìn)措施，該項(xiàng)職能應(yīng)落實(shí)到各個(gè)部門(mén)。

(3)理順各項(xiàng)質(zhì)量活動(dòng)的相互關(guān)系，明確各部門(mén)之間和工作環(huán)節(jié)之間的接口，確保質(zhì)量活動(dòng)的恰當(dāng)銜接。

3、程序．程序是為進(jìn)行某項(xiàng)活動(dòng)所規(guī)定的途徑。只有對(duì)直接或間接影響質(zhì)量的主要活動(dòng)程序做出規(guī)定，才能使各項(xiàng)質(zhì)量活動(dòng)能按正確的方法組織實(shí)施，并得到適當(dāng)?shù)目刂坪万?yàn)證。典型的程序應(yīng)包括以下內(nèi)容：

①目的和范圍：即開(kāi)展此項(xiàng)活動(dòng)的目的及活動(dòng)所覆蓋的領(lǐng)域：

②職責(zé)：為達(dá)到上述目的，由誰(shuí)來(lái)實(shí)施此項(xiàng)程序：

③實(shí)施步驟：按邏輯順序把實(shí)施流程和細(xì)節(jié)排列出來(lái)；

④文件：即實(shí)施此程序所依據(jù)的法律法規(guī)或規(guī)范性文件：

⑤記錄：實(shí)施此程序所應(yīng)制作的質(zhì)量記錄。

一般來(lái)說(shuō)，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)以下質(zhì)量活動(dòng)規(guī)定程序：內(nèi)部溝通、質(zhì)量體系文件控制、質(zhì)量記錄控制、管理評(píng)審、資源管理、過(guò)程實(shí)現(xiàn)的策劃、納稅人要求識(shí)別、稅收征收管理要求的評(píng)審、與納稅人溝通、采購(gòu)控制、稅收征收管理運(yùn)作控制、標(biāo)識(shí)和可追溯性控制、內(nèi)部質(zhì)量審核、不合格控制、數(shù)據(jù)分析、采取糾正措施和預(yù)防措施。

4、過(guò)程．過(guò)程是將輸入轉(zhuǎn)化為輸出的一組彼此相關(guān)的資源和活動(dòng)。質(zhì)量體系是通過(guò)過(guò)程來(lái)實(shí)施的。為了建立和實(shí)施一個(gè)有效的質(zhì)量體系，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)自身的具體情況確定有哪些過(guò)程。過(guò)程和程序是密切相關(guān)的。質(zhì)量活動(dòng)是通過(guò)程序規(guī)定的途徑和方法來(lái)進(jìn)行的，而過(guò)程又是通過(guò)這些質(zhì)量活動(dòng)加上投入的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因此，程序是確保過(guò)程得以實(shí)現(xiàn)的前提。如增值稅一般納稅人認(rèn)定過(guò)程涉及到納稅人要求識(shí)別、評(píng)審、標(biāo)識(shí)、質(zhì)量記錄控制等多項(xiàng)質(zhì)量活動(dòng)，這些活動(dòng)都是通過(guò)程序規(guī)定的途徑和方法來(lái)開(kāi)展的。稅務(wù)機(jī)關(guān)現(xiàn)有的稅收征收管理過(guò)程可以分為稅務(wù)登記、資格認(rèn)定、減免稅管理、發(fā)票管理、證明單管理、其他稅務(wù)管理、納稅申報(bào)、稅款征收、稅務(wù)行政處罰、稅務(wù)稽查等1O大類(lèi)，其中每一大類(lèi)還可以細(xì)分若干個(gè)小類(lèi)。

四、稅收管理TOM模式要素確定

(一)內(nèi)部審核．根據(jù)此要素的要求，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)定期進(jìn)行內(nèi)部審核(一般每年不少于2次)，以確定質(zhì)量管理體系是否符合標(biāo)準(zhǔn)的要求、是否得到有效地實(shí)施和保持。為此，應(yīng)制定內(nèi)部審核程序，規(guī)定實(shí)施審核、確保審核獨(dú)立性、記錄結(jié)果并向管理層報(bào)告的職責(zé)和要求，對(duì)審核中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)及時(shí)采取糾正措施。

(二)過(guò)程的測(cè)量和監(jiān)控．此要素要求采用適當(dāng)?shù)姆椒▽?duì)滿足顧客要求所必需的實(shí)現(xiàn)過(guò)程進(jìn)行測(cè)量和監(jiān)控。稅務(wù)機(jī)關(guān)可采取不定期現(xiàn)場(chǎng)抽查的方法對(duì)過(guò)程進(jìn)行測(cè)量和監(jiān)控：各部門(mén)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)對(duì)本部門(mén)的過(guò)程進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)抽查，管理層負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)單位的過(guò)程進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)抽查。另外，稅收?qǐng)?zhí)法檢查，也不失為一種監(jiān)控過(guò)程是否符合規(guī)定要求的好方法。

篇9

我國(guó)政府采購(gòu)制度框架體系日趨完善，政府采購(gòu)范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大，資金使用效益不斷提高。根據(jù)財(cái)政部公布的2005年全國(guó)政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)信息，2005年全國(guó)實(shí)際采購(gòu)規(guī)模達(dá)到2927.6億元，比上年同期增長(zhǎng)37.1％，節(jié)約資金380.2億元。2005年政府采購(gòu)規(guī)模占全國(guó)GDP的比重為1.6％。實(shí)施政府采購(gòu)改革7年來(lái)，全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模年平均增長(zhǎng)77.9％。

隨著我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，政府采購(gòu)出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題：一是政府采購(gòu)范圍有限、規(guī)模較小。從發(fā)達(dá)國(guó)家看，一般國(guó)家政府采購(gòu)的市場(chǎng)規(guī)模通常相當(dāng)于其年度GDP的10％～15％。而我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模占年度GDP的份額仍顯過(guò)少，采購(gòu)項(xiàng)目單一，結(jié)構(gòu)比例不合理。我國(guó)目前政府采購(gòu)的項(xiàng)目主要集中在財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥款的辦公設(shè)備購(gòu)置、車(chē)輛購(gòu)置及少數(shù)工程及房屋修繕，而對(duì)貨物工程及勞務(wù)等項(xiàng)目，仍未完全實(shí)行規(guī)范的政府采購(gòu)，這使得政府采購(gòu)節(jié)約財(cái)政資金的作用難以充分發(fā)揮。二是政府采購(gòu)程序不完善，效率不高。我國(guó)的政府采購(gòu)程序十分繁瑣復(fù)雜，導(dǎo)致整個(gè)政府采購(gòu)的效率低下。一方面是采購(gòu)資金的申請(qǐng)、撥付環(huán)節(jié)不夠順暢。雖然有的地方采購(gòu)資金實(shí)行財(cái)政直接支付，但在資金申請(qǐng)環(huán)節(jié)的時(shí)間周期長(zhǎng)，同樣影響了采購(gòu)項(xiàng)目的執(zhí)行周期。另一方面是對(duì)政府采購(gòu)程序的認(rèn)識(shí)不全面。大多數(shù)人認(rèn)為，政府采購(gòu)就是開(kāi)標(biāo)和評(píng)標(biāo)的過(guò)程，而一個(gè)完整的政府采購(gòu)過(guò)程包括項(xiàng)目的預(yù)算和計(jì)劃的制定，采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)施方案，信息公告，供應(yīng)商資格審查，專(zhuān)家的選擇，評(píng)審委員會(huì)的確定，評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的制定，開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)，中標(biāo)通知書(shū)，簽訂合同，履行合同，驗(yàn)收以及資金支付等一整套過(guò)程，每一個(gè)環(huán)節(jié)在操作時(shí)都要力求嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范。三是規(guī)章制度體系不完善。各地在政府采購(gòu)實(shí)際操作中還存在著較大的不規(guī)范和隨意性，特別是管理體制還不順，操作上也是各行其是。這樣既影響政府采購(gòu)的質(zhì)量和效率，又不利于企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，也容易滋生腐敗行為。有違實(shí)施政府采購(gòu)的初衷，最終影響政府采購(gòu)的質(zhì)量和信譽(yù)。四是政府采購(gòu)人員素質(zhì)亟待提高。五是政府采購(gòu)信息溝通渠道不暢。

1我國(guó)政府采購(gòu)部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)立

1.1客戶角度

在績(jī)效指標(biāo)體系中，將客戶角度的績(jī)效目標(biāo)放在指標(biāo)體系的首位。體現(xiàn)了政府采購(gòu)制度是以客戶為導(dǎo)向的。只有及時(shí)回應(yīng)客戶需求、提高采購(gòu)商品和服務(wù)的質(zhì)量、加強(qiáng)與客戶合作和溝通才是政府采購(gòu)的績(jī)效內(nèi)容的集中體現(xiàn)。同時(shí)，衡量客戶角度各個(gè)目標(biāo)的績(jī)效指標(biāo)也是指標(biāo)體系的核心。

(1)客戶滿意度指標(biāo)主要衡量采購(gòu)當(dāng)事人(包括采購(gòu)人和供應(yīng)商等)對(duì)政府采購(gòu)的滿意程度?？蛻魸M意度可以分三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行考察：一是客戶對(duì)及時(shí)反應(yīng)的滿意度；二是客戶對(duì)質(zhì)量的滿意度；三是政府采購(gòu)的投訴率(包括行政復(fù)議和行政訴訟)。

(2)有效服務(wù)指標(biāo)主要衡量客戶對(duì)采購(gòu)服務(wù)的有效性的滿意程度，主要考察客戶對(duì)政府采購(gòu)中心的響應(yīng)速度、合作和溝通的滿意度。

1.2財(cái)務(wù)角度

把財(cái)務(wù)角度指標(biāo)放在第二位，這主要從我國(guó)政府采購(gòu)的初衷是節(jié)約財(cái)政支出考慮的。政府采購(gòu)資金節(jié)約率、政府采購(gòu)規(guī)模效率和政府采購(gòu)成本費(fèi)用率等指標(biāo)，是衡量采購(gòu)部門(mén)績(jī)效水平最基本的指標(biāo)，它要求采購(gòu)部門(mén)提高服務(wù)質(zhì)量，改進(jìn)業(yè)務(wù)流程，充分運(yùn)用信息技術(shù)手段，擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模，來(lái)驅(qū)動(dòng)采購(gòu)成本的最小化，改變以往政府機(jī)構(gòu)提供服務(wù)不計(jì)成本的弊端。

(1)政府采購(gòu)資金節(jié)約率指標(biāo)主要是用于衡量政府采購(gòu)的節(jié)支情況，是指政府采購(gòu)的資金節(jié)約額(政府采購(gòu)預(yù)算金額與實(shí)際采購(gòu)金額之差)與政府采購(gòu)預(yù)算金額的比率，它是評(píng)價(jià)政府采購(gòu)績(jī)效的最基本的指標(biāo)。資金節(jié)約率可以從三個(gè)層次上進(jìn)行考察，①某個(gè)具體采購(gòu)項(xiàng)目的資金節(jié)約率，用于考察某次采購(gòu)的節(jié)支情況；②某類(lèi)采購(gòu)對(duì)象的節(jié)約率，用于考察不同采購(gòu)對(duì)象的節(jié)支情況；③當(dāng)年全部政府采購(gòu)的節(jié)約率，用于考察政府采購(gòu)的年度節(jié)支效果以及政府采購(gòu)對(duì)財(cái)政管理和經(jīng)濟(jì)總量的影響。一般來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)資金節(jié)約率越高，表明政府采購(gòu)的節(jié)支效果越明顯。但較高的節(jié)約率并不是政府采購(gòu)的惟一目的，而且更重要的是，高節(jié)約率并不完全意味著政府采購(gòu)的高效。

(2)政府采購(gòu)規(guī)模效率指標(biāo)主要是用于衡量政府采購(gòu)的規(guī)模效益。政府采購(gòu)規(guī)模是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的基礎(chǔ)，有規(guī)模才能發(fā)揮效益，才能節(jié)約更多的采購(gòu)資金。政府采購(gòu)規(guī)模效率可以從三個(gè)方面進(jìn)行考察。一是政府采購(gòu)整體規(guī)模效率，二是政府采購(gòu)批量規(guī)模效率。三是政府采購(gòu)規(guī)模年均增長(zhǎng)率。政府采購(gòu)整體規(guī)模效率是指全部政府采購(gòu)金額占財(cái)政支出或國(guó)民生產(chǎn)總值(GDP)的比重，這一比重越高，說(shuō)明政府采購(gòu)對(duì)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的影響越大，從而帶動(dòng)財(cái)政管理以及經(jīng)濟(jì)效率的提高。

(3)政府采購(gòu)成本費(fèi)用率主要用于衡量政府采購(gòu)中心的成本費(fèi)用情況，即要求政府采購(gòu)中心以最小的采購(gòu)成本費(fèi)用完成盡可能多的采購(gòu)量。

1.3管理過(guò)程角度

政府采購(gòu)政策的制定是否科學(xué)、是否適用、是否能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政府采購(gòu)管理體制和機(jī)制設(shè)計(jì)得是否科學(xué)、是否能夠有效運(yùn)作、政府采購(gòu)周期是否合理等指標(biāo)，是為了加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)過(guò)程的控制，確保政府采購(gòu)的程序合法性與合理性，在公開(kāi)、公平、公正的前提下，提高政府采購(gòu)的辦事效率。

(1)政策效率主要用于評(píng)價(jià)政府采購(gòu)政策的制定是否科學(xué)、是否適用、是否能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。政府采購(gòu)的戰(zhàn)略使命不僅是為了節(jié)約財(cái)政支出，而且也是政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要工具，是政府財(cái)政政策的重要組成部分。

(2)管理效率是用于衡量政府采購(gòu)管理體制和機(jī)制設(shè)計(jì)得是否科學(xué)、是否能夠有效運(yùn)作。政府采購(gòu)管理包括預(yù)算管理、法律監(jiān)督、政府采購(gòu)方式、招投標(biāo)管理以及投訴質(zhì)疑管理等多個(gè)方面，政府采購(gòu)管理效率是綜合管理的結(jié)果。管理制度健全與否以及管理水平的高低是影響政府采購(gòu)管理效率的重要因素。

(3)政府采購(gòu)周期指標(biāo)主要衡量政府采購(gòu)的及時(shí)性。政府采購(gòu)周期是指從上報(bào)需求計(jì)劃，政府采購(gòu)中心接受委托。財(cái)政部門(mén)進(jìn)行需求核對(duì)及下達(dá)任務(wù)單，媒體政府采購(gòu)需求信息到簽訂政府采購(gòu)合同為止的時(shí)間。以公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式為例，一個(gè)完整的政府采購(gòu)周期通常由以下幾個(gè)環(huán)節(jié)組成；媒體收到信息并刊登所需的時(shí)期；采購(gòu)信息公告期；投標(biāo)人編制投標(biāo)書(shū)的期間；中標(biāo)公示期；采購(gòu)中心運(yùn)作、審批、流轉(zhuǎn)等所耗費(fèi)的時(shí)間；合同履行期間；合同履行完畢后付款期間。

1.4學(xué)習(xí)、成長(zhǎng)角度

設(shè)置了人均采購(gòu)額指標(biāo)、員工對(duì)工作環(huán)境的滿意度和員工對(duì)專(zhuān)業(yè)、文化、價(jià)值和授權(quán)的滿意度等指標(biāo)，體現(xiàn)了政府管理的人本主義精神。只有促使組織文化、人事管理發(fā)生根本性的變革，才能使政府采購(gòu)部門(mén)工作人員更清楚自己的使命。并專(zhuān)注于完成主要績(jī)效目標(biāo)。

(1)人均采購(gòu)額指標(biāo)是政府采購(gòu)人員每個(gè)采購(gòu)人員所分擔(dān)的采購(gòu)額的大小。人均采購(gòu)額越大，說(shuō)明效率越高，相反，人均采購(gòu)額越小，說(shuō)明效率越低。人員效率主要受政府采購(gòu)人員素質(zhì)的影響，一般地，如果采購(gòu)人員素質(zhì)較高、辦事效率較高，那么，就能用較少的經(jīng)費(fèi)完成較高的人均采購(gòu)額。

(2)員工滿意度指標(biāo)主要衡量員工對(duì)工作環(huán)境和對(duì)專(zhuān)業(yè)、文化、價(jià)值和授權(quán)的滿意程度。

(3)組織的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力指標(biāo)主要考察組織的信息化水平、對(duì)新信息的反映速度、利用新信息的有效性以及工作方式的創(chuàng)新周期等。

2我國(guó)政府采購(gòu)部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制定

我國(guó)政府采購(gòu)部門(mén)績(jī)效指標(biāo)可以分為定性指標(biāo)和定量指標(biāo)兩大類(lèi)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一般分“優(yōu)、良、中、低、差”五個(gè)檔次。

定性指標(biāo)有：客戶對(duì)及時(shí)反應(yīng)的滿意度、客戶對(duì)質(zhì)量的滿意度、客戶對(duì)政府采購(gòu)中心的響應(yīng)速度、合作和溝通的滿意度、管理效率、員工滿意度組織的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力等。

定量指標(biāo)有；政府采購(gòu)的投訴率、政府采購(gòu)資金節(jié)約率、政府采購(gòu)規(guī)模效率(政府采購(gòu)整體規(guī)模效率、政府采購(gòu)批量規(guī)模效率、政府采購(gòu)規(guī)模年均增長(zhǎng)率)、政府采購(gòu)成本費(fèi)用率、政府采購(gòu)政策效率、政府采購(gòu)周期、人均采購(gòu)額等。

2.1定性指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

定性指標(biāo)中涉及“滿意度”的指標(biāo)，一般運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查法，通過(guò)公眾評(píng)判的方式確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如為：90～100分為“優(yōu)”，80～90分為“良”，70～80分為“中”，60～70分為“低”，0～60分為“差”。對(duì)其中的管理效率、組織的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力等指標(biāo)一般根據(jù)制度要求、專(zhuān)家經(jīng)驗(yàn)或橫向比較的方法確定其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

篇10

一、我國(guó)政企關(guān)系的新變化

1.政企關(guān)系類(lèi)型日趨多樣化

當(dāng)前世界各國(guó)政府與企業(yè)關(guān)系大體上有三種：第一種是"警察與司機(jī)關(guān)系"，政府與企業(yè)沒(méi)有隸屬關(guān)系，政府只需要告訴企業(yè)什麼是不該做，企業(yè)其余事情政府一律不過(guò)問(wèn)不干涉。這種政企業(yè)關(guān)系在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家比較普遍。第二種是"手足關(guān)系"，即政府與企業(yè)之間相互依賴(lài)，官商一體。日本的政企關(guān)系屬于該種類(lèi)型。第三種是"父子關(guān)系"，企業(yè)隸屬于政府，不是獨(dú)立的市場(chǎng)主體政府對(duì)企業(yè)的一切活動(dòng)都擁有決定權(quán)。改革開(kāi)放前中國(guó)的政企關(guān)系大致屬于這種類(lèi)型。

我國(guó)經(jīng)過(guò)近20年的改革，政企關(guān)系有了很大的變化，不再是原來(lái)的純粹的"父子關(guān)系"，而是在逐步向包括上述三種類(lèi)型的混合型政企關(guān)系過(guò)渡：政府與部分國(guó)有企業(yè)之間、一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間依然保持著"父子關(guān)系"；政府與民營(yíng)企業(yè)、三資企業(yè)之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的"交通警與司機(jī)"的關(guān)系；一些地方政府與其所辦的企業(yè)、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間則形成了利害相關(guān)、生死與共的"手足關(guān)系"，政府與企業(yè)一體，政府企具有了業(yè)化傾向。

2.政府職能部門(mén)與企業(yè)的關(guān)系日趨突出

以前，每當(dāng)談起政府與企業(yè)關(guān)系，首先想到的就是政府專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)與國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系。但是經(jīng)過(guò)近二十年的改革，其他所有制企業(yè)迅速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、三資企業(yè)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要支柱。政府與企業(yè)關(guān)系不再局限于專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)于國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系，而政府職能部門(mén)與包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)整體之間的關(guān)系日益引起關(guān)注。這是因?yàn)槁毮懿块T(mén)與企業(yè)之間的關(guān)系具有特殊性：首先是職能部門(mén)與企業(yè)的關(guān)系涵蓋所有專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域；其次是職能部門(mén)僅僅在某些特定職能上與企業(yè)發(fā)生關(guān)系；第三是職能部門(mén)與企業(yè)的關(guān)系是隨機(jī)的，非緊密性的；第四是職能部門(mén)視企業(yè)為均質(zhì)的，不論企業(yè)性質(zhì)如何，規(guī)模多大，都按同等方式平等對(duì)待；第五是職能部門(mén)與企業(yè)的關(guān)系多為由法律調(diào)整的法律關(guān)系，這種關(guān)系很難由行政手段調(diào)整。因此，職能部門(mén)與企業(yè)之間的關(guān)系是現(xiàn)階段政企關(guān)系中的基本關(guān)系，在國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)展到一定階段后，職能部門(mén)與企業(yè)之間的關(guān)系將是政府與企業(yè)關(guān)系的全部?jī)?nèi)涵。

3.企業(yè)與所在地政府之間的關(guān)系重要性增強(qiáng)

隨著國(guó)有企業(yè)改革的深入，國(guó)有企業(yè)與上級(jí)主管政府之間的關(guān)系逐步理順，而越來(lái)越多的與所在地政府之間發(fā)生關(guān)系，如就業(yè)、稅收、企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)移、企業(yè)支援地方建設(shè)等關(guān)系。同時(shí)，大型民營(yíng)企業(yè)、三資企業(yè)也面臨如何與所在地政府打交道、建立良好關(guān)系的問(wèn)題。這些企業(yè)絕大部分的日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都發(fā)生在所在地，要受所在地政府約束與管轄。當(dāng)?shù)卣畬?duì)企業(yè)的態(tài)度直接影響著企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能否順利進(jìn)行，對(duì)企業(yè)的生存與發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用；而企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)卣闹С忠矔?huì)促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。

4.政企雙方在職責(zé)上越位與缺位行為同時(shí)并存

政府的越位行為表現(xiàn)在與國(guó)有企業(yè)政企不分、干涉企業(yè)經(jīng)營(yíng)、亂收費(fèi)等方面。其缺位行為表現(xiàn)在國(guó)有資產(chǎn)出資者缺位、公共服務(wù)提供者缺位、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)督者缺位等行為。企業(yè)的越位行為表現(xiàn)是一些國(guó)有企業(yè)私自處置企業(yè)資產(chǎn)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失、強(qiáng)迫企業(yè)職工購(gòu)買(mǎi)企業(yè)股份等行為。其缺位行為表現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)沒(méi)能實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值功能、企業(yè)不能按國(guó)家政策規(guī)定保障下崗職工權(quán)益、不履行保護(hù)環(huán)境職責(zé)產(chǎn)生嚴(yán)重污染以及偷稅漏稅等行為。

5.政企關(guān)系的當(dāng)事主體呈現(xiàn)多元化狀態(tài)

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府與企業(yè)關(guān)系不再僅限于政府與國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系，而是政府與國(guó)有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、三資企業(yè)之間的關(guān)系；企業(yè)與政府之間的關(guān)系也不只是企業(yè)與專(zhuān)業(yè)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)之間的關(guān)系，還要處理與政府職能部門(mén)的關(guān)系，不僅要與主管政府打交道，還要處理好與企業(yè)的本部以及各分支機(jī)構(gòu)所在地政府的關(guān)系。政企關(guān)系主體日益向多元化方向發(fā)展。

企業(yè)與政府之間的關(guān)系所呈現(xiàn)出的上述變化是改革開(kāi)放的必然結(jié)果，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中必經(jīng)的階段。對(duì)于我國(guó)的各級(jí)政府和各類(lèi)企業(yè)來(lái)說(shuō)，這些變化是新生事物，在處理雙方關(guān)系過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)種種問(wèn)題，這些問(wèn)題如果解決不好，會(huì)影響良好政企關(guān)系的建立，從而影響社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健康運(yùn)行。

二、政企關(guān)系新變化產(chǎn)生的原因

1.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政府與企業(yè)關(guān)系的變化帶來(lái)了兩方面的影響。

一方面，為適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)必須成為市場(chǎng)的主體，成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，成為能夠獨(dú)立承擔(dān)民事法律責(zé)任的企業(yè)法人，從而與在法律上是行政法人的政府具有平等的主體資格，兩者之間不再存在行政上的隸屬關(guān)系。法律上保證的這一平等關(guān)系，對(duì)政企關(guān)系的變化具有重要意義，為建立新型的政企關(guān)系提供了法理上的依據(jù)。

另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，必然要求政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變以提高效率，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。傳統(tǒng)體制是下中國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)職能具有明顯的弊端。其一是政府的經(jīng)濟(jì)職能與其他職能高度集中在一起，缺少必要的獨(dú)立性；其二是政府的經(jīng)濟(jì)職能在很大程度上排斥和取代了市場(chǎng)機(jī)能，用經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和行政命令排斥和取代了市場(chǎng)機(jī)制；其三是強(qiáng)調(diào)用政府的經(jīng)濟(jì)職能（當(dāng)然同時(shí)也使用其他職能）同時(shí)解決宏觀和微觀兩方面的問(wèn)題，政府的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和宏觀管理直接"侵入"到企業(yè)的微觀經(jīng)營(yíng)管理內(nèi)部。這種狀況直接阻礙了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)展，轉(zhuǎn)換政府職能以越來(lái)越成為國(guó)有企業(yè)深化改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的迫切要求。因此對(duì)政府職能進(jìn)行了轉(zhuǎn)變，經(jīng)過(guò)其主要表現(xiàn)是：（1）部分專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)改組為經(jīng)濟(jì)實(shí)體或行業(yè)協(xié)會(huì)，不再承擔(dān)政府職能。（2）暫時(shí)保留的專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)亦將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)大幅度下放給企業(yè)，并進(jìn)行了大規(guī)模的機(jī)構(gòu)和人員精簡(jiǎn)；（3）政府管理方式發(fā)生了初步轉(zhuǎn)變，如減少指令性計(jì)劃和行政命令，強(qiáng)化宏觀調(diào)控職能等；（4）積極探索建立新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，實(shí)行政府的社會(huì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)所有者職能分離的新路。政府職能的轉(zhuǎn)變，為政企關(guān)系的變化消除了一個(gè)直接障礙。

2.對(duì)外開(kāi)放格局的形成

對(duì)外開(kāi)放政策的制定與實(shí)施，引進(jìn)了外資，也產(chǎn)生了同時(shí)產(chǎn)生了幾種新新性質(zhì)的企業(yè)：中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)、外資獨(dú)資企業(yè)。這些企業(yè)與我國(guó)各級(jí)政府在一開(kāi)始就不存在行政隸屬關(guān)系，因而為我國(guó)原來(lái)單一的政府和國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系增添了新的內(nèi)容，也為政府職能的轉(zhuǎn)變提供了探索的渠道。

3.所有制改革的進(jìn)一步深化

我國(guó)20年的經(jīng)濟(jì)體制改革，是沿著兩條線進(jìn)行的，一是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的改革，確立以市場(chǎng)作為資源配置基礎(chǔ)的，國(guó)家主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行。二是所有制改革，構(gòu)造適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有制基礎(chǔ)。所有制改革取得了重大進(jìn)展，非公有制經(jīng)濟(jì)從無(wú)到有，到1997年迅速發(fā)展到占經(jīng)濟(jì)總量的1/4，涌現(xiàn)出了一些新的公有制實(shí)現(xiàn)形式。非國(guó)有制經(jīng)濟(jì)的壯大與發(fā)展，為政企關(guān)系的轉(zhuǎn)變提供了巨大的推動(dòng)力，公有制多種實(shí)現(xiàn)形式的出現(xiàn)，也是國(guó)有企業(yè)與政府的關(guān)系出現(xiàn)了紛紜復(fù)雜的局面，導(dǎo)致了政企關(guān)系新變化的出現(xiàn)。

三、合理的企業(yè)與政府關(guān)系模式

通過(guò)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)企業(yè)對(duì)政企關(guān)系的轉(zhuǎn)變前景十分關(guān)心，并紛紛提出了自己所希望的政企關(guān)系模式。綜合起來(lái)看，合理的企也與政府關(guān)系應(yīng)該具備以下原則：

1.主體平等。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是獨(dú)立經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的企業(yè)法人；同樣，政府是公共秩序的維護(hù)者，是依法行政的行政主體，是能夠承擔(dān)行政行為責(zé)任的行政法人。企業(yè)法人和行政法人之間不存在行政上的隸屬關(guān)系，因而從主體資格上看是平等的。法律面前人人平等，任何人、任何組織都沒(méi)有超越法律的特權(quán)。

2.法治原則。行政機(jī)關(guān)和企業(yè)是不同的主體，必然有不同的利益關(guān)系，調(diào)整這種關(guān)系的準(zhǔn)則職能是法律。行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)是維護(hù)社會(huì)公共利益，必然會(huì)影響私人利益，因此，行政活動(dòng)職能在法定范圍內(nèi)，依照本機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限行事，所實(shí)行的行政行為必須有充分確鑿的證據(jù)并且符合法定程序。當(dāng)行政權(quán)力被任意行使侵害企業(yè)權(quán)益時(shí)，企業(yè)有權(quán)要其行政機(jī)關(guān)補(bǔ)救或賠償。企業(yè)也必須依法進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

3.權(quán)利、義務(wù)對(duì)等。政府的權(quán)利是征收稅賦，義務(wù)是為納稅人提公共服務(wù)；企業(yè)的權(quán)利是獲得政府的公共服務(wù)，義務(wù)是向政府交納稅賦。

4.平等保護(hù)原則。在職能部門(mén)面前，不論國(guó)有企業(yè)還是非國(guó)有企業(yè)，都是企業(yè)法人，因此，任何企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)都要受到平的保護(hù)，任何企業(yè)違反法律都將受到相應(yīng)的處罰。

5.高效原則。辦事效率是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的工作態(tài)度和業(yè)務(wù)能力的表現(xiàn)，是政企關(guān)系是否協(xié)調(diào)的重要標(biāo)志。政府辦事效率搞可以降低企業(yè)交易成本，同時(shí)推動(dòng)企業(yè)效率的提高。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，高效、廉潔的政府是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)起飛與發(fā)展的關(guān)鍵。因此政府的辦事效率不僅是政府內(nèi)部問(wèn)題而且是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大問(wèn)題。

6.經(jīng)濟(jì)原則。經(jīng)濟(jì)原則適用三種情況：

（1）政府機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)原則。一般來(lái)說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)政府的公共管理與服務(wù)職能，行政機(jī)構(gòu)過(guò)小和公務(wù)員太少是不夠的，但機(jī)構(gòu)龐大人員冗腫也是不行的，因?yàn)闀?huì)導(dǎo)致人浮于事、職責(zé)不清的問(wèn)題，形成政府內(nèi)部自我服務(wù)的惡性膨脹。因此，機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)考慮經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，盡可能的降低納稅人的負(fù)擔(dān)或把有限的資源更多的應(yīng)用于科學(xué)、教育、衛(wèi)生等事業(yè)上去，造福于民。